中国式高等教育治理体系现代化：内涵、语境与路径
肖京林
云南大学政府管理学院讲师
王靖
华中科技大学教育科学研究院教育经济与管理专业博士生
摘要
中国式高等教育治理体系现代化是中国式现代化的重要支撑力量，是中国式国家治理体系现代化的内在要求，在高等教育高质量、均衡式、内涵式发展等方面具有多重意蕴。中国式高等教育治理体系是由治理价值体系、制度体系、组织体系和方法体系组成的有机系统。中国式高等教育治理体系现代化建设需扎根于“中国语境”：“不忘本来”继承传统优秀治理智慧，“立足当代”扎根世情国情教情，“审视现在”透析治理体系实践困境。在实践中，坚持正确的政治导向，以人民为中心的治理价值体系为指引，以科学完备的治理制度体系为保障，以多元协同的治理组织体系为支撑，以“三治结合”的治理方法体系为手段，推进中国式高等教育治理体系现代化。
关键词
高等教育；治理体系；中国式现代化
基金项目
国家社会科学基金教育学2022年度一般项目“单位制变迁视野下西部地区大学教师流动治理机制研究”（项目编号：BIA220091）的阶段性研究成果。
目录速览
一、中国式高等教育治理体系现代化的内涵
二、中国式高等教育治理体系现代化的中国语境
三、扎根中国大地推进高等教育治理体系现代化
党的二十大报告将“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”作为新时代中国共产党的中心任务。当前我国正迈入全面建设社会主义现代化国家新征程，国家治理现代化是建设社会主义现代化国家的根本保障。教育是民族振兴、社会进步的重要基石，是关系民生的重大工程，是功在当代、利在千秋的德政工程，是中华民族伟大复兴的基础工程。教育是国之大计、党之大计。[1]高等教育是教育系统的最高层次，担负着高层次专门人才的培养、科学研究、社会服务与文化传承等重要职能。高等教育治理体系是国家治理体系的重要组成部分，高等教育治理体系现代化是国家治理体系现代化的题中之义。因此，坚持扎根中国历史、文化与国情构建中国式现代化的高等教育治理体系，为建设教育强国、加快教育现代化、办好人民满意的教育提供了行动指南，为实现中国式现代化提供源源不断的人才支撑与智力支持，为世界高等教育治理贡献中国智慧与中国方案。本研究试图从中国式高等教育治理体系及其现代化的内涵、语境与建构路径进行学理性探索。
一、中国式高等教育治理体系现代化的内涵
（一）理论基础：现代化理论
现代化理论发轫于20世纪50年代末60年代初的西方世界，它从本质而言是关于社会发展的理论体系。从现代化理论来看，“现代化”的内涵包含“赶超说”“工业化说”“文明说”“综合说”等。“赶超说”是现代化理论的原初意义。在“赶超论”中，世界上所有的国家无外乎两种类型：实现现代化的国家和未实现现代化的国家。在此种理论的指导下，“现代化”指的是经济政治落后的国家通过大搞改革，在政治、经济、社会、技术等方面赶上西方资本主义国家的过程。发展经济学家大多持“工业化说”，认为现代化就是工业化，是传统农业社会向工业社会转变的过程。在“文明论”者看来，现代化更深层次的内涵应该是个体心理态度、价值观念和生活方式由传统向现代的转变过程。马克斯·韦伯将现代化视为“理性化”。英格尔斯强调现代化的核心是人的现代化。“综合说”从整体论视角出发，认为现代化不再简单地是经济、工业发展抑或是文明的进步，它应该是器物、制度以及人的现代化的集合。只有三个层面的全面现代化，才是现代化的实质。
总体而言，现代化具有以下特征：第一，现代化不是“西化”或“资本主义化”。传统现代化理论具有鲜明的“西方中心主义”价值观，认为现代化道路只有一种模式，即以美国为代表的发展模式。然而，20世纪60年代以来，世界各国的现代化发展证明：只有扎根于本国国情、政治制度、文化传统，现代化才能得以实现与持续。第二，现代化是一个过程。现代化是传统向现代的转变过程。美国政治学家亨廷顿将现代化的过程概括为：革命的、复杂的、系统的、全球的、长期的、有阶段的、同质化的、不可逆的和进步的过程。[2]第三，现代化是一个目标。不可否认现代化是世界各国的发展目标，它可以是经济发展、社会进步、文明发展与人的现代化等。第四，现代化是动态的。从字面含义来看，现代指涉的时间概念具有伸缩性，它可以指当前的时代，也可以指发展的时段。因此，现代化不是已经结束的发展结果，而是继续展开和深化的历史过程。[3]第五，现代化是进步的标志。现代化可以是政治权威的理性化，政治参与的民主化、法治化；经济的现代化、城市化、工业化；社会的分化、阶层的流动化、教育的普及化等。现代化是人类对美好生活的追求，因此现代化是没有终点的。第六，现代化并不拒斥传统。经典现代化理论将传统视为“落后的”，将现代视为“先进的”。简单的二元对立割裂了传统与现代的继承与发展关系。传统与现代往往是紧紧纠缠在一起的，传统中孕育着现代，现代又是对传统的反思、继承与超越。
（二）内涵阐释：中国式高等教育治理体系现代化
什么是高等教育治理体系？当前关于该概念主要存在两种界定取向：制度说与系统说。从狭义范围理解，高等教育治理体系指的是关于高等教育办学体制、管理体制、评价体制等一系列的制度体系。从广义范围而言，高等教育治理体系是一个系统，包含着治理运行的各大要素，如治理主体、治理客体、治理结构、治理制度等。本研究倾向于从系统论视角理解高等教育治理体系。体系，指“若干有关事物或某些意识相互联系而构成的一个整体”[4]。因此，高等教育治理体系是高等教育利益相关主体利用公共权力对高等教育公共事务进行治理的综合体系。中国式高等教育治理体系现代化以现代化理论为基础，是在坚持中国共产党的领导下，在坚持走中国特色社会主义道路的基础上，扎根于中国基本国情，深化高等教育领域体制机制改革，从而实现高等教育治理体系不断优化、发展、创新的过程和目标。
具体而言，中国式高等教育治理体系现代化的内涵体现在以下五个方面：第一，中国式高等教育治理体系现代化是中国式现代化的重要组成部分。中国共产党人在回望我国现代化道路的历史进程当中，在对我国现代化道路的理论凝练当中，创造性地提出了“中国式现代化”的概念。“中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。”[5]中国式现代化为我国高等教育治理体系现代化提供了崭新的理论范式。[6]高等教育治理体系现代化是建设教育强国、实现教育现代化的重要保障，是实现中国式现代化的重要助推力量。第二，中国式高等教育治理体系现代化既具有世界高等教育治理体系现代化的共性，又深深嵌入中国历史文化、现实场景，具有鲜明的中国特色。中国式高等教育治理体系既是对西方高等教育治理体系传统的继承，如学术自由、大学自治等；又是对我国高等教育治理体系现代化道路的经验总结与实践探索，如党委领导下的校长负责制。它打破了高等教育治理体系现代化的西方中心主义的单线进程，为世界高等教育治理体系现代化提供着中国方案与中国智慧。第三，中国式高等教育治理体系现代化是一个过程。中国式高等教育治理体系现代化始终是一个不断达至卓越的状态，是与时俱进、动态演变的“未完成方案”。[7]第四，中国式高等教育治理体系现代化是一个目标。首先，它的根本目标是人的现代化，即通过治理体系的完善办好人民满意的高等教育，提高全体人民的素质，实现人与人、人与社会、人与自然的和谐发展，实现全体人民的共同富裕，实现人的全面而自由的发展。从具体目标而言，即通过高等教育治理体系的现代化实现我国高等教育高质量、均衡化、创新驱动式发展。第五，中国式高等教育治理体系现代化在内容上包括治理价值体系、治理制度体系、治理组织体系、治理方法体系。其中，治理价值体系是高等教育治理体系的内核，具有稳定性与指引性，它决定着治理组织体系的结构安排、权力配置，影响着治理制度体系的制定与治理方法体系的采纳。治理制度体系是高等教育治理体系运行的制度保障，具有约束性与规范性。治理组织体系是高等教育治理实施主体，具有能动性。治理方法体系是高等教育治理的实施层面，主要体现为一系列治理的方法、方略、手段等，具有外显性。因此，高等教育治理价值体系、制度体系、组织体系、方法体系的现代化是中国式高等教育治理体系现代化的内在要求。
二、中国式高等教育治理体系现代化的中国语境
“我们今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[8]中国式现代化的高等教育治理体系是扎根中国大地，植根于我国历史传统，切合我国基本国情的现代化。因此，只有充分挖掘我国高等教育治理体系优秀的历史文化传统，正视当前我国政治经济社会所处的发展阶段，审视我国高等教育治理体系的现状，才能开辟高等教育治理体系现代化的美好未来。
（一）不忘本来：中国式高等教育治理体系的历史继承
现代化理论指出，现代与传统并不是二元对立的断裂关系，失去传统的现代是无根的现代，失去现代的传统是毫无生命力的传统。我国有着五千年悠久的历史，中国传统文化蕴含着丰富的治理经验和智慧。只有继承中华传统优秀治理文化，不忘本来，才能在守正中实现中国式高等教育治理体系的创新与发展。
从传统治理文化来看，在我国两千多年的封建王朝时期，儒家可谓是国家治理的主导思想，它影响着国家治理体系的价值基础、理论框架与治理实践。其中，人本主义治理价值、至善的治理目的、入世的治理精神和德治的治理工具等思想仍然对当代高等教育治理体系有着重要的参考价值与借鉴意义。首先，“以民为本”的治理价值。儒家把民众视为国家的根基。《尚书·夏书·五子之歌》指出：“民惟邦本，本固邦宁。”在“君”与“民”的关系方面，儒家认为“民为本”“君为末”。孟子提出“民为贵，社稷次之，君为轻”，强调民贵君轻。以人为本的治理价值与马克思主义人民观、中国共产党的“为人民服务”思想不谋而合。其次，实现至善的治理目的。儒家思想的核心是“仁”。“仁”在儒家思想中并无统一的定义，然而无论是“仁者，爱人”，还是“仁者，人也，亲亲为大”，抑或是“克己复礼”“己所不欲，勿施于人”“己欲达而达人”，“仁”的核心理念仍然是对“人”的关注。故儒家的治理理想是使人成为人，而人的目的在于实现自己的“纯粹至善”。[9]由此，儒家治理思想注重对个人德性的养成，通过“外圣内王”来实现一切人皆成为人。再次，入世行道的公共治理精神。儒家具有强烈的社会关怀，主张“出仕经世”。“出仕”并不意味着谋取一官半职，而是强调个人对社会的公共责任的承担。孔子曰：“邦有道，谷；邦无道，谷，耻也。”“行道”的基本途径是从“格物致知，诚意正心”，再到“修身齐家治国平天下”，儒家将个体的道德完善与参与公共治理能力紧密联系。“经世精神”可谓是民主思想的萌芽。最后，德治的治理方式。无论是“仁”的思想，还是“经世精神”的提倡，其根本都是基于个体的德性修养。于此，儒家强调以德治国，正所谓“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”。又如孔子所言：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，民有耻且格。”“德治”具有较大的弹性和人性化，在当今治理工具体系中可以是法治的补充。
（二）立足当代：中国式高等教育治理体系的时代背景
现代化不仅是未来发展的目标，更是当前转型与建设的过程。现代化具有明显的时代性。此外，高等教育治理体系改革必须“跳出教育谈教育”。[10]因此，高等教育治理体系现代化建设应扎根当今世情、国情、教情，号准时代发展之脉搏，才能建设“中国特色、世界一流”的高等教育。
当前，我国面对着世界百年未有之大变局。从世情来看，全球化进程的深化、逆全球化思潮的蔓延、现代化进程的加速、信息化时代的到来等，使得外部环境更趋复杂严峻。从国情来看，我国正处在经济结构换挡期、社会结构调整期、政治结构转型期。2020年我国全面实现建成小康社会，并迈向“全面建设社会主义现代化国家”的新征程。具体而言，我国经济建设取得了巨大成就：国民生产总值不断增长，2019年我国人均GDP首次突破一万美元，跃居全球第二大经济体、第一大贸易国。我国经济进入新常态，经济发展由高速发展阶段转向高质量发展阶段，经济建设面临新形势。从社会主义历史阶段来看，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。从社会主要矛盾来看，党的二十大报告重申了我国社会主要矛盾仍然是“人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”[11]。在此背景下，我国高等教育迎来跨越式发展：高等教育普及化的到来，高等教育发展的非均衡性、非充分性，高等教育信息化的挑战，高等教育国际化的加速。首先，高等教育迈入普及化阶段。随着经济快速发展，我国高等教育规模迅速扩大，2019年我国高等教育毛入学率达到51.5%，在读规模为4 002万人，成功迈入高等教育普及化阶段，建成世界规模最大的高等教育体系。我国高等教育从大众化迈入普及化阶段只用了17年的时间，低于美国的30年、德国的26年、英国的25年、澳大利亚的22年、日本的20年。[12]在高等教育规模不断扩大的同时，我国高等教育面临着高质量发展新要求。其次，高等教育发展的非均衡性与非充分性。社会主要矛盾的转向在高等教育领域表现为：区域发展与校际发展的非均衡性与非充分性。受制于区域经济社会发展、地理区位以及教育基础，我国高等教育呈现出“东高西低”现象。从高等教育区域分布来看，2022年我国共有普通高等学校2 759所，其中本科院校1 270所，东部地区本科院校共583所，占总数的45.91%；中部地区本科院校为378所，占总数的29.76%；西部十二省区本科院校仅占24.33%。从高层次高校区域分布来看，2022年全国有部（委）属本科院校112所，其中东部地区78所，占总数的69.64%；西部地区仅有17所，占总数的15.18%。从2017年公布的“世界一流大学建设高校”名单来看，共有42所高校入选，其中西部高校仅有7所，占总数的16.6%。从高等学校发展来看，存在着重点院校、双一流院校、部属院校与非重点院校、地方院校发展差距扩大，地方高校发展定位不清、发展趋同化，高职高专发展的内生动力不足，民办院校的办学地位与办学质量参差不齐等问题。再次，高等教育信息化的挑战。随着移动互联网、大数据、人工智能、云计算等技术在高等教育领域中的发展与应用，高等教育领域发生着一系列变革，如：大规模在线开放课程（MOOCs）的流行，疫情冲击之下在线教育的发展，数字化教育下的学生学习个性化要求，等等。最后，高等教育国际化的加速。随着全球经济一体化逐渐成熟，世界高等教育系统之间的交流与互动越来越频繁。联合办学、海外办学、教师与学生的国际交流、学分互认与互换、科学研究的合作、跨国教育援助等一系列新治理客体的出现等。由此，中国高等教育面对新形势新要求，亟需构建适应高质量、均衡式、信息化、国际化发展的治理体系。
（三）审视现在：中国式高等教育治理体系的现状扫描
现代化路径具有多元性、路径依赖性，受制于历史、文化、制度等影响。因此，只有立足于我国高等教育治理体系的具体语境，审视治理体系的发展现状，透析治理体系的实践困境，有选择性地吸收西方高等教育治理理论，才能实现高等教育治理理论的“中国话语体系”的建构。
高等教育治理体系深植于国家治理体系当中，由此，不同的国家治理模式影响着高等教育治理价值的选择、治理制度的制定、治理组织的构建与治理方法的采纳。新中国成立70余年来，我国国家治理模式经历了“全能主义”治理模式（1949年至1977年）、“发展主义”治理模式（1978年至2012年）与“人本主义”治理模式（2013年至今）三个阶段。长期以来，我国高等教育治理体系在“全能主义”“发展主义”治理模式的影响下，高等教育治理体系呈现出工具理性为主的价值体系、非完善性的制度体系、单中心的组织体系和行政化的方法体系。首先，工具理性为主的治理价值体系。任何治理体系的选择、构建和完善都以一定的价值体系为指引。[13]“全能主义”治理模式下高等教育治理价值强调教育服务于政治发展；“发展主义”治理模式下高等教育治理价值倡导教育服务于经济发展。无论是“全能主义”抑或“发展主义”，从本质而言治理价值都具有浓厚的工具理性色彩。当前，我国国家治理价值向着“人本主义”转型，新的治理价值必然要求高等教育治理价值体系的转型。其次，治理制度的非完善性。在制度层面，我国高等教育领域逐步形成了以《高等教育法》《民办教育促进法》《职业教育法》等教育基本法律为核心，以行政性法规、地方性法规、自治条例、单行条例等教育行政法规为重要组成部分，以政府、教育行政部门规章制度为重要补充，以大学章程为重要基层治理基础的教育法律与规章制度体系。然而，一方面，高等教育制度建设滞后于高等教育高速发展；另一方面，高等教育法律主体关系不明，主要体现在高等教育“管办评”主体界定不明确，高等学校独立法人地位的确立等。再次，治理组织体系的非协调性。我国高等教育治理组织体系包括：政府、社会、市场、高校。长期以来在“全能主义”治理模式的影响下，我国国家治理组织形成了“强国家弱社会”“强政府弱市场”的结构体系，政府成为高等教育治理组织体系的中心，形成了基于政府部门与教育行政部门之间的“条块分割”的治理格局。从社会力量来看，社会组织力量薄弱、独立性不强、参与治理渠道不畅、治理能力不强。从市场层面来看，市场竞争机制在高等教育治理领域的资源配置运行存在着“缺位”与“失灵”双重困境。最后，治理方法体系的行政化。长期以来集权式的政治体制、计划式的经济体制和总体式的社会体制决定着高等教育治理方法体系的行政化，具体表现为计划、命令、运动、动员等。
三、扎根中国大地推进高等教育治理体系现代化
（一）中国式高等教育治理体系现代化建设的根本遵循
中国共产党领导的中国特色社会主义是我国最大的、在世界范围内最富特色的政治制度环境。[14]中国式高等教育治理体系现代化建设不能脱离我国政治制度环境。因此，中国式高等教育治理体系现代化建设应坚持以中国特色社会主义为根本方向，坚持以中国共产党的领导为根本保障。
首先，坚持中国特色社会主义道路。完善和发展中国特色社会主义制度是中国式高等教育治理体系现代化的政治前提。根据我国宪法的规定，社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国特色社会主义制度是中国共产党历经百年的革命与建设的探索中，不断创新马克思列宁主义，不断使理论“中国化”的成果；是中国人民历经百年的磨难与实践的理性选择。当前我国进入国家治理现代化建设时期，其中“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路”[15]。完善和发展中国特色社会主义制度是国家治理现代化建设的目标与前提，国家治理现代化建设是完善和发展中国特色社会主义制度的路径选择。“道路决定命运”，只有坚持走中国特色社会主义道路，既不走僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，才能实现国家的现代化与中华民族伟大复兴的理想。因此，中国特色社会主义制度是中国式高等教育治理体系的底色。中国式高等教育治理体系现代化建设应坚定不移地走中国特色社会主义道路。
其次，坚持中国共产党的领导。党的二十大报告提出，中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化。[16]“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”[17]中国共产党在百年奋斗中从根本上改变了中国人民的前途命运[18]，通过新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放和社会主义现代化建设，实现中华民族从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃。进入新时代，在中国共产党的领导下我国走出一条富有中国特色的现代化道路，并开启全面建设现代化国家的新征程。中国共产党始终坚持执政为民、立党为公，将实现好、发展好、维护好人民利益，作为衡量党的一切活动的最高标准。因此，依靠党的领导是中国式高等教育治理体系现代化建设的根本保障。一方面，在党的领导下确保高等教育治理体系保持正确的改革航向；另一方面，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，推动高等教育治理价值转型，凝聚改革共识，整合资源，协调高等教育治理多元利益体系，为高等教育治理体系现代化建设提供思想引领、理论指导与组织领导。
（二）中国式高等教育治理体系现代化实践路径
1.“以人民为中心”的治理价值体系
治理价值体系是高等教育治理体系的灵魂，包括价值基础、价值标准与价值目标。坚持以人民为中心是中国式高等教育治理体系现代化的价值基础，公平性、民主性是中国式高等教育治理体系现代化的价值标准，实现人的全面而自由的发展是中国式高等教育治理体系现代化的终极目标。
无论是从历史视域，还是理论领域，抑或是实践场域，中国式高等教育治理体系都要求坚持“以人民为中心”的价值理念。从历史视域来看，坚持“以人民为中心”的治理价值是对儒家“民本”思想、“仁政”理念的继承。从理论层面来看，坚持“以人民为中心”的治理价值是现代化理论以及历史唯物主义的内在要求。现代化理论认为，人的现代化既是社会现代化的主要内容，也是社会现代化的终极目的。[19]“人民群众是历史的创造者”是历史唯物主义的主要观点。从治理实践场域来看，坚持“以人民为中心”的价值理念是中国共产党革命与建设的历史经验，是中国特色社会主义制度的根本遵循。中国共产党始终代表着最广大人民根本利益。[20]革命时期，中国共产党提出“全心全意为人民服务”的思想；国家建设时期，中国共产党将人民利益作为执政标准，将促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。从社会主义制度来看，社会主义的价值追寻是实现人的全面而自由的发展。由此，人民性是中国式高等教育治理体系的价值基础。公平性、民主性是人民性的内在规定。首先，公平正义是治理体系现代化的主要标准。从宏观层面而言，公平正义意味着高等教育治理体系既要维护公平，又要注重效率。由此，高等教育治理体系既要通过制度完善、组织架构、方法创新实现提供更多、更高质量的高等教育，又要通过顶层设计、政策倾斜、帮扶援助、资源投入等实现区域高等教育均衡发展与不同类型高校的充分发展。从微观层面而言，公平正义意味着平等地对待每一位社会成员，包括权利公平、机会公平、规则公平、结果公平等。其次，民主性是人民性的应有之义。“人民民主是社会主义的生命，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[21]民主性是社会主义的制度优势，是人民当家作主的根本保障。中国式高等教育治理价值体系应坚持民主性，即完善治理组织结构，协调政府—社会—市场—高校之间的关系，畅通社会、市场、个体等民主参与渠道，完善民主协商、民主管理制度体系，健全高等教育治理信息公开制度，完善民主监督体系。
2.科学完备的治理制度体系
制度对高等教育发展具有根本性、长期性、全局性与持续性的影响。治理制度体系是中国式高等教育治理体系的核心，它规范着治理行为、调整着治理主客体之间的关系。中国式高等教育治理制度体系的现代化需要以科学性为原则，构建完备的、高效的、严密的制度体系。
中国式高等教育治理体系现代化的实质是治理制度体系的现代化，即制度和法律作为治理的重要要素，不断地从传统向现代的改革过程。通过制度设计、制度创新、制度完善等，提高高等教育治理制度化水平，从而推动高等教育的持续发展。首先，治理制度体系的设计与制定应坚持科学性原则，即高等教育治理制度的制定要基于我国的基本国情，基于高等教育发展的基本规律，基于人的发展的终极目标。在制度设计与制定的前期阶段，应通过实地调研、科学论证、听取意见等程序确保制度的科学性、合理性。在制度推广与实施阶段，应通过局部试点、确立典型、全面推广，确保制度实施的可行性与有效性。其次，建立系统性、整体性的治理制度体系。高等教育治理制度体系包括高等教育办学体制、高等教育外部治理体制、高等教育评估体制与高等学校内部治理体制。深入推进管办评分离，建立以政府为主要办学力量，社会力量、市场力量参与办学的制度体系；构建社会、市场参与办学的激励、保障与监督制度；完善教育产权制度，为民办高等教育提供制度保障。在宏观管理制度方面，完善高等教育资源配置制度，实现高等教育资源由公共财政资源配置为主向多元化资源配置转变，拓宽高等教育资源筹措渠道；完善高校办学自主权相关制度体系；加快构建高等学校分层分类制度，加大对区域高等教育发展制度倾斜；等等。在评估制度方面，创新“五位一体”的高等教育评估制度，即学校的自我评估、政府的分类院校评估、行业参与的专业认证与评估、国际评估和以数据库为基础的常态监测等多主体、多形式的有机结合。[22]在高等教育内部治理方面，建立现代学校制度，制定高等学校章程，坚持党委领导下的校长负责制，规范政治权力与行政权力运行的制度体系，建立学术治理制度，扩大学术权力的运行范围，健全民主权力运行制度体系，加强民主权力在学校治理中的作用。最后，高等教育治理制度体系的现代化要求法制化。现代化是从人治向法治转型的过程，因此，法制化是现代化的必然要求。良法是善治的前提，法制化程度是高等教育治理走向法治的坚实基础。推进高等教育治理制度体系法制化要以宪法为立法指导，逐步完善现行高等教育治理法律法规体系，修订不合时宜的法律条文或相关规定，针对高等教育发展的新情况进行立法，如高等学校竞争法、学术市场监管法、民族高等教育法等；确保高等学校独立法人地位，依法扩大高校办学自主权；协调高等教育法律体系与其他法律体系之间的关系，避免法律条文的模糊性与矛盾性。
3.多元协同的治理组织体系
组织是高等教育治理体系的行动载体。不同的治理组织之间的相互关系及其地位角色构成了高等教育治理组织体系的基本格局[23]，影响着治理体系的运行效率。中国式高等教育治理组织体系的现代化意味着从传统单一治理组织向多元组织协同治理的转型。
长期以来在“全能主义”国家治理模式的影响下，我国高等教育治理组织体系形成了以政府为主的单一式的治理组织体系，高校一度沦为政府部门的附属机构，“单位之外无社会”“自由流动资源与空间”的限制，导致社会组织、市场力量在高等教育治理体系中的“缺位”。随着现代化进程的加速，民主意识的日益深入人心，公民社会的日益壮大，市场力量的日益成熟，高等教育规模的日益扩大、社会功能的日益凸显，多元化、扁平式、参与式的治理组织结构体系逐渐解构着传统的集权式治理组织体系。中国式高等教育治理组织体系现代化要求构建合理的政府—高校—社会—市场的协同治理体系。首先，以“权力分工制度”理顺中央政府与地方政府，政府与教育行政部门之间的职责权限，完善高等教育“两级管理，以省为主”的宏观治理体制，扩大省级高等教育统筹权。其次，以“权力清单制度”规范政府—高校—社会—市场之间的关系。权力清单制度的逻辑起点是权力的限制与规范，包括“正面清单制度”与“负面清单制度”。对于政府而言，应以权力正面清单制度的完善确定行政权力的运行程序与权力行使范围，即“法无授权不可为”；以权力正面清单制度促进政府转变职能，推动政府“放管服”改革，明确政府“掌舵者”“监督者”“协调者”等角色的定位，实现由“管制型”政府向“服务型”政府的变革。在政校、政社、政企关系方面，应以“权力负面清单制度”，即“法无禁止即可为”，加大政府向高校、社会、市场的放权，扩大高校办学自主权，推动社会力量、市场力量参与高等教育治理。再次，以高等学校、社会组织、市场力量的组织建设，推动高等教育治理组织体系的完善。加快高等学校内部治理体系的完善，明晰政治权力、行政权力、学术权力、民主权力运行的范围与相互关系，确立“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”的内部治理结构。在“政社分开”原则指导下，加强社会组织的培育，完善社会组织注册登记制度，规范社会组织相关管理，确立社会组织的独立地位；充分发挥社会组织在高等教育政策咨询、研究、评估、监督、沟通与服务等方面的功能。在高等教育治理体系领域，市场力量能够发挥配置资金资源、人力资源、产业要素等重要功能。而政府部门应通过优化市场环境，完善高等教育市场领域相关法律法规，加强政府对市场的宏观监管，建立公平竞争的市场机制，弥补“市场失灵”。最后，在政府部门的统筹规划与指导下，构建政府—高校—社会—市场相关治理组织的协调机制、信息沟通机制、监督机制等，形成“政府主导—高校自主—社会（市场）参与”的多元协同治理组织体系。
4.“三治结合”的治理方法体系
方法体系是高等教育治理体系的“工具箱”，是具体治理手段、方法与方略。治理方法体系是价值体系、制度体系与组织架构的外在表现，影响着治理的绩效。中国式高等教育治理体系的优越性需要科学、合理、创新的治理方法体系，需要转向“三治结合”的治理方法体系，即实现治理方法体系由传统的行政式向法治、信息化治理和合作式治理变革。
随着高等教育治理价值体系由“工具理性”向“人本主义”转型，治理制度体系的完善，治理组织间合作网络体系的建设，教育信息化的普及与推广等，传统的自上而下式、运动式、指令式、计划式的行政化治理方法体系难以适应新的治理变革的要求，亟需实现治理方法体系的现代化。首先，治理方法体系的法治化。法治是规则之治、民主之治、科学之治，即通过建立健全法律法规体系将高等教育治理体系纳入法治轨道，通过法律的平等性、规范性、稳定性克服传统的人治、策治的随意性与碎片化，使得高等教育治理制度化、规范化、程序化，保障人民群众享受公平的、优质的、满意的高等教育基本权利。因此，通过科学立法、完善立法，为高等教育治理体系奠定法制基础。通过依法行政、依法治教、依法治校、严格执法、公正司法，充分发挥法律法规在高等教育治理中的作用，为中国式高等教育治理体系奠定良好的法治基础。通过法律知识的宣传、学习与普及，提高高等教育治理主客体的法律意识，提升利用法律治理的能力，确保法律的至高无上的权威地位。其次，治理方法体系的信息化。互联网、人工智能、大数据、云计算、区块链等信息技术的快速发展，不仅改变着高等教育的形态与规模，还为高等教育治理方法的创新提供着技术支持。治理方法体系的信息化提高着高等教育治理体系的效率。传统的行政化治理方式，治理链条较长，在治理过程中往往会出现信息不对称、信息失真、信息孤岛等问题。信息化治理结构的扁平性、治理信息传播的及时性、准确性、时空跨越性，有效克服了传统的科层式治理模式的困境。因此，加快高等教育治理信息化建设，加大高等教育治理信息化经费投入，整合硬件、软件、信息、信息技术服务、人力等一切信息化资源[24]，构建统一的、标准化的治理信息平台，建立高校与高校之间、高校与政府之间、高校与社会之间的信息共享机制、沟通机制、共建机制，以此提高高等教育治理水平。最后，治理方法体系的合作化。传统的行政命令、运动、动员等治理方法难以适应当前治理价值民主性、治理主体协同性的转型，亟须创新治理方法体系。因此，应以协商民主为原则，以信任机制为基础，以沟通、交流、互动为主要手段，建设多元主体合作式、参与式治理方法体系。
本文刊于《苏州大学学报（教育科学版）》2023年第1期，第18-26页。
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