摘要：改革开放以来，我国高等教育发展政策话语经历了从“内涵式发展”到“高质量发展”的演变，目的是解决资源约束下的高等教育重建、规模扩张后的质量提升和质量提升瓶颈下的创新发展等不同阶段的现实问题。进入高质量发展新阶段，我国高等教育发展政策在发展重心、发展方式、发展任务等方面需要实现转型升级。当前应围绕破解体制机制障碍，探索小切口、纵深式改革模式，走创新发展之路。
关键词：高等教育发展政策；内涵发展；内涵式发展；高质量发展
改革开放以来，我国高等教育走上了快速发展的轨道，到今天已经发展成为世界最大规模的高等教育系统，在国家建设中发挥着越来越重要的作用。在45年的发展历程中，我国高等教育不断思考和探索适合本土的发展模式，这些都集中体现在宏观层面的国家高等教育发展政策中。因此，系统回顾这一政策演进历程，有助于深入理解我国高等教育发展走过的道路及其内在逻辑，也有助于更好地把握当今高质量发展的意涵。只有将高质量发展嵌入我国高等教育发展的历史演进过程中，我们才能理解这种选择对于中国高等教育的历史必然性，也才能更准确地把握其核心实质及未来走向。
一、我国高等教育发展政策话语的演进
高等教育发展政策解决的是宏观层面高等教育如何发展的问题，它的作用是指导和引领国家整体高等教育发展。在不同时期，我国高等教育发展政策话语呈现不同的特点，反映出当时的宏观发展思路及其所选择的发展道路。本文将以改革开放以来相关重要政策文本为切入点，从政策话语演变的视角系统回顾这一演进历程，并重点分析其中的“内涵式发展”和“高质量发展”的政策表述。
1.政策话语演变的脉络
纵观改革开放45年以来我国高等教育的发展历程，“内涵发展”、“内涵式发展”、“高质量发展”是我国高等教育发展政策的关键词。但是，除了上述三个关键词，“高等教育规模”也是高等教育发展政策中的高频词，只是在不同时期，与“高等教育规模”搭配的动词不同，如“扩大”、“稳步扩大”、“适度扩大”、“稳定发展”等。深入分析后发现，“高等教育规模”和“内涵发展”、“内涵式发展”在政策话语演进过程中呈现交替主导状态，勾勒出我国高等教育发展政策的主线。
经过“文革”的十年浩劫，我国社会百废待兴，高等教育也不例外，因此改革开放之初，高等教育以恢复发展、扩大规模为主。1983年，国务院批转教育部、国家计委《关于加速发展高等教育的报告》中指出，“高等教育事业要千方百计地克服困难加速发展”，“要在扩大高等教育规模的过程中，根据国家四化建设的需要，调整改革高等教育内部结构”，这应该是关于高等教育发展政策较早的表述。该文件还要求“各省、市、自治区和国务院各部门，结合本地区、本部门实际情况，提出1983年到1985年扩大高等教育规模的方案”，充分表明了当时国家发展高等教育的迫切需求。之后，经过十年大发展，高等教育取得了巨大的发展成就，但也不可避免地出现了一些问题，迫使政府开始深入思考高等教育如何发展的问题。1993年，在国务院批转国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》的通知中，首次提出“高等教育的发展，要坚持走内涵发展为主的道路”，自此，“内涵发展”开始频繁出现在各种政策文件中，并一直持续到1999年我国高等学校扩招。由于高等教育规模的大幅增长与“内涵发展”的基本思想不相符，因此，在将近十年的时间里，政府主要政策文件中没有再强调高等教育“内涵发展”，很少出现“内涵发展”的字样。2007年，在教育部、财政部印发《关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》中，重新出现“实现高等教育规模、结构、质量和效益协调发展”的提法，而这正是“内涵发展”的政策涵义。2010年，国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展”，“内涵发展”才重新回到政策话语体系中。2011年，时任中共中央总书记胡锦涛同志在庆祝清华大学建校100周年大会上的讲话中，首次提出了“内涵式发展道路”的概念，之后“内涵发展”、“内涵式发展”成为我国高等教育发展的关键词。2017年，党的十九大报告提出“高质量发展”，2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出建立“高质量教育体系”，至此，我国高等教育发展步入高质量发展新阶段。
2.“内涵式发展”的政策表述
从政策话语演变的脉络看，“内涵发展”和“内涵式发展”都是在我国高等教育规模扩张一段时间后，基于对当时高等教育发展中存在问题的深层反思，从宏观层面提出我国高等教育如何发展的顶层政策设计。从这一点上看，两者一脉相承，在提法上也仅一字之差。笔者查阅了从改革开放以来的主要高等教育政策文件，发现政策文本中并未对“内涵发展”和“内涵式发展”进行区分，为论述方便，本文统一使用 “内涵式发展”。但由于1999年之前和之后政策文本中分别提到的“内涵发展”和“内涵式发展”，在提出的背景、所针对的实践问题以及政策内涵等方面都有所不同，因此，本文以1999年为界，将“内涵式发展”的提出分为第一阶段和第二阶段。表1梳理了“内涵式发展”在主要政策文件中的表述。
第一阶段“内涵式发展”的政策表述有以下三个特点。第一，“内涵式发展”的表述经历了一个逐渐明确、清晰的政策内涵变化过程，从“注重人才培养的质量，注重教育的整体效能，以改革和扩大内涵为主”逐渐演变为“规模更加适当，结构更加合理，质量和效益明显提高”，之后进一步提炼为“规模、结构、质量和效益协调发展”。第二，“内涵式发展”被定义为一种发展道路，凸显的是这一政策的可操作性。因为它既指明了高等教育在发展过程中应重点关注的要素以及各要素之间的关系，也提供了处理各要素关系的基本原则，因此它才能作为一种发展道路被遵循。第三，提出“内涵式发展”并不是否定高等教育规模的发展，只是要求规模发展更为适度、协调，这与以规模扩大为主要方式的外延式发展有着根本的不同。
第二阶段“内涵式发展”的政策表述有以下两个特点。第一，与第一阶段相比，第二阶段提出的“内涵式发展”所关注的高等教育系统要素发生了较大变化，从“规模、结构、质量、效益”四要素变为“规模、结构、特色、创新、质量”五要素，“效益”不再是关注的重点，且增加了“特色”和“创新”两个要素。第二，第一阶段提出的“内涵式发展”强调各要素的协调发展，但第二阶段提出的“内涵式发展”中的要素关系发生了明显变化，明确提出“质量提升是核心”，将“质量”置于高等教育系统各要素的首位，凸显了“质量”的重要性。
3.“高质量发展”的政策表述
2017年10月，针对我国经济发展中存在的增长过快、结构不合理、产能低下等问题，党的十九大报告正式提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，“高质量发展”概念首次出现在政府文件中。之后，“高质量发展”的表述逐渐从经济领域扩展到我国社会整体发展领域。2020年10月，党的十九届五中全会指出，“我国已转向高质量发展阶段”，改革创新是“高质量发展”的关键所在。对教育发展来说，党的十九届五中全会报告第一次提出建立“高质量教育体系”。2021 年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要》，从“推进基本公共教育均等化”、“增强职业技术教育适应性”、“提高高等教育质量”、“建设高素质专业化教师队伍”、“深化教育改革”五个方面论述了如何建立高质量教育体系，其中，“提高高等教育质量”从推进高校综合改革、建设一流大学和一流学科、建设高质量本科教育、提升研究生教育质量等方面展开。党的二十大报告在教育强国、人才强国、科技强国统筹发展的背景下，提出要“加快建设高质量教育体系”。
从以上对政策文本的梳理中可以看出，高等教育“高质量发展”的政策内涵有如下三个特点。第一，与作为发展道路的“内涵式发展”不同，政策文本没有对教育（高等教育）“高质量发展”内涵进行明确的解释，但对如何建设“高质量教育体系”有详细阐述。这一特点也许可以这样理解：“高质量发展”指向的不是一种具体的发展道路，而是一个发展新阶段，因此，实现“高质量发展”的路径将随着高等教育所处环境、所面临问题的不同而变化。第二，“高质量发展”对于教育的要求是建立“高质量教育体系”，很显然，建设“教育体系”的思路与“内涵式发展”的要素发展思路有很大的差别，前者更强调发展的系统性、整体性和综合性。第三，“高质量发展”中的“高质量”，与“内涵式发展”中的“质量”要素不是同等涵义。正如有学者所言，“高质量”中的“质量”指的是发展质量，体现的是一种发展水平，并不是指人才培养等具体层面的质量。［1］
二、我国高等教育发展政策演进的实践逻辑
我国高等教育发展政策的演进历程并非人为规定的结果，而是由高等教育发展实践决定的。深入分析后发现，不同阶段高等教育发展政策都是针对当时我国高等教育发展实践中的紧迫问题和关键问题提出的，体现出鲜明的实践导向性。因此，分析我国高等教育发展政策演进的实践逻辑，有助于我们更准确地理解政策内涵，把握我国高等教育发展的内在规律。
1.“内涵式发展”提出的第一阶段：重点解决资源约束下的高等教育重建问题
改革开放以后，我国高等教育重新步入正轨，开启了新的发展阶段。为了快速改变“文革”后人才青黄不接的局面，在改革开放后的十年间，我国高等教育是以规模扩张和系统重建为主要发展路径的，具体表现在以下三个方面。第一，迅速扩大高等教育规模。普通高等学校本、专科在校生数由1978年的85.6万人增加到1987年的195.9万人，累计本、专科毕业生数达到270万人，相当于新中国成立以来前三十年毕业生数的总和。［2］同时，普通高等学校数量迅速增加，十年间增长了近78%。第二，着力构建适应社会发展需要的高等教育结构体系。从层次结构来看，恢复和重建了研究生教育体系，1978-1987年累计毕业的研究生数为8万人，是新中国成立以来前三十年总和的四倍［3］，为社会培养了大量急需的高层次专业人才。从学科专业结构来看，构建了包括11个门类的学科专业体系，大力发展财经类、政法类等在“文革”期间受到严重影响的学科专业，并积极调整优化专业结构,缓解了相关人才短缺的问题。第三，发展与投入的矛盾进一步加剧，办学资源短缺问题凸显。1988年我国高等教育生均经费是1981年的0.49倍，而人均国民生产总值则是同比的2.76倍，前者的增速远低于后者。［4］据统计，一些高校由于仪器设备短缺，实验课开出率低，40%的地方高校实验课开出率不足90%，20%的学校低于80%［5］，并且这一情况不断加剧，到1994年有70%以上的普通高等学校达不到生均教学科研仪器设备的配备标准。［6］办学资源条件不足是高等教育规模扩张速度远远超过经费投入速度所带来的必然结果。
改革开放后十年间，我国高等教育发展基本完成了重建任务，但这一时期的发展主要还是粗放式的，因此带来了规模增长过快、办学效益低下、资源条件短缺、办学质量较低等问题。“内涵式发展”正是在这样的背景下提出来的，其内在原因主要有两个方面。第一，资源约束是相当长一段时间内我国高等教育发展不得不面对的境况，这是高等教育自身无法改变的现实，因此“内涵式发展”既是无奈之举，也是必然选择。“1995年，我国财政性教育经费总支出占国民生产总值的比例约为2.46%，其中财政性高等教育经费占国民生产总值的比例约为0.43%（估计值），低于国际平均水平。全社会的教育经费普遍严重不足,各级教育生均经费远远满足不了需求。”［7］而且当时教育工作的重中之重是基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲，“要实现‘两基’，需要投入很多物力和财力，因而不可能投入更多的物力、财力来发展高等教育”［8］。在这种情况下，高等教育若仍然走规模扩张的道路，现有问题将日益加剧，将严重影响高等教育的发展。第二，我国高等学校的办学效益低下，高等教育规模的扩大主要是通过新建高等学校来完成的，因此高等学校内部潜力尚有很大挖掘空间。据统计，在1977-1988年间，我国新增普通高等学校670余所，仅1985年就新增了114所，相当于每3天增设1所高校。［9］时任国家教委副主任周远清指出，“我们的效益还比较低，校均规模较小”，据统计，1992年平均在校生数在1800人左右，在1000人以下的还有100多所，300人以下规模的学校还有几十所, 如果按照“这样一种办学效益，中国高等教育的发展是没有希望的”。［10］
在总体资源约束以及高校办学效益低下的情况下，高等教育要想发展，只能挖掘内部潜力，“内涵式发展”的基本逻辑正在于此。其中，提高办学效益是根本，只有办学效益提高了，才能解决资源短缺这一瓶颈问题，高等教育才能获得进一步发展的物质基础和资源条件。稳步扩大规模和优化结构是关键，这是当时社会发展对高等教育提出的核心需求，既要高等教育的发展与社会发展速度相匹配，又要考虑发展的结构性适应问题。提高质量是目的，因为无论是提高办学效益，还是扩大规模和优化结构，其最终目的都是要提升高等教育质量。
2.“内涵式发展”提出的第二阶段：重点解决规模扩张后的质量提升问题
1999年高校扩招以后，高等教育脱离了之前的内涵式发展道路，步入了又一个十年的外延式发展阶段。直至2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》发布，教育领域的“内涵式发展”才重新回到政策话语中。在2000-2008年间，我国普通高等学校增加了1200多所；到2010年，高等教育在学人数总规模达到3105万人，相当于1998年的3倍多。［11］尽管十年的高等教育规模扩张带来了很多问题，但最突出的还是高等教育质量问题，这主要体现在以下两个方面。
第一，高等教育规模的急剧扩张加剧了资源条件短缺的问题，并引发了高等教育质量下滑。从1999到2010年，我国高等教育毛入学率增长了16%，普通高等教育本专科在校生人数增长了4.4倍。［12］虽然这一时期普通高等学校财政性教育经费保持稳定的上升趋势，但从经费收入结构看，财政性经费占比逐年下降，“从1999年的61%下降到2005年的45%, 2008年回升到56%”［13］。同时，生均经费总体呈下降趋势，1999年我国普通高等教育生均预算内经费支出为8915元，此后即便到了2008年也尚未回到1999年的水平。［14］可见，高等教育经费投入的增长幅度远远赶不上高校扩招的速度。同时，由于地方财政状况差别很大，“一些地市的高校生均拨款未能达到国家标准，有的高校差了近一半。许多地方高校基础设施建设和专业教学设施装备资金缺口较大”［15］。而且，不仅资金和硬件条件短缺严重，教师数量不足、质量较低的问题也比较突出，“师资虽然有了增长，但是师生比却屡创新低；同时,新教师缺乏丰富的教学经验和足够的教书育人的意识,影响了教学质量”［16］。在2011-2014年，我国“超过九成的新建本科院校生师比达到基本办学条件限制招生规定要求，但达到合格要求的院校不足30%”。［17］
第二，高等学校办学趋同现象严重，极大地影响了高等教育整体质量和水平。由于规模扩张过快以及高校间竞争的加剧，我国大批地方高等学校在对自身办学定位缺乏明确认识的情况下，盲目升格扩张，再加上政策中资源配置的同质化导向，我国高校的办学趋同现象日益严重。这种现象具体表现为三个方面：一是各类高等学校办学定位的趋同。有研究发现，在65所样本新建本科院校中，有接近80%的高校希望建设成为“教学研究型大学”或“综合性大学”［18］，这些高校将办学的主要精力都放在了提高办学层次、申请博硕士学位授予权等方面。二是院校间专业设置的趋同。有研究发现，很多高校倾向于开设低成本、热门专业，在全国200多所样本高校中，有半数以上高校开设了计算机科学与技术、英语、汉语言文学等专业［19］，专业的低水平重复设置问题突出，所培养的人才无法满足社会发展需要。三是表现在行业院校办学特色的弱化。从20世纪90年代开始，由于高等教育管理体制改革，一些行业院校的隶属关系转变，在客观上造成了行业院校与行业、产业联系的中断，其办学特色也受到了较大的影响，很多行业院校走上了综合化发展道路。据统计，“1994-2012年，全国学科设置覆盖8-12个门类的普通本科院校由40所增加到457所，增长了10倍多，占学校总数的比例从7%上升到40%”。［20］对于专门化、行业化特点比较突出的高校，在短期内增设大量不同门类的学科专业，不可避免地导致新增设的学科专业内涵建设不够，以及对低成本、热门专业的盲目追逐。据统计,“2013年，93.5%的本科院校设置了管理学”，设置文学专业的学校所占比例为87.5%。［21］与此形成鲜明对比的是，2013年“应届大学毕业生数达到699万人，大学生就业难现象突出。而各地的调查显示，众多企业又难以找到所需的大量应用技术型人才。其主要问题不是人才培养的数量，而是人才供给与需求在人才培养规格上的错位对接”。［22］
可以看出，在“内涵式发展”提出的第二阶段，高等教育发展所面对的情况以及所要解决的问题与第一阶段已经完全不同。虽然高等教育资源短缺问题依然存在，但随着高等教育增长速度的放缓以及资源投入的不断增加，前期的欠账问题已经在很大程度上得到解决。再加上自改革开放以来，我国经济一直保持较高的增长速度，国家经济实力有了显著增强，高等教育投入大幅增加，因此，资源短缺问题逐渐不再成为制约高等教育发展的主要因素。但是，当那些由于资源短缺而带来的质量低下问题得到缓解后，真正的高等教育质量问题开始凸显，即我国高等教育办学的整体质量和水平仍有待进一步提升，满足社会发展需要的能力有待进一步增强。
在这种情况之下，“内涵式发展”被重新定义，其内涵变为“稳定规模，优化结构，强化特色，注重创新，以质量提升为核心”。“效益”不再是关注重点，“特色”和“创新”两个要素受到关注。“特色”之所以受到关注，主要是因为前面所谈到的高校办学趋同问题。在高等教育规模较小时，趋同发展带来的同质化问题并不突出，但是，当高等教育规模大幅增长以后，高校同质化办学带来的问题将被成倍放大。试想，一个超大规模的高等教育系统，如果都实行趋同化的办学模式，必将导致大量高校都在同一赛道上发展，既竞争激烈，又会造成资源浪费，而且还无法满足社会的多元化需求。1999年高校扩招后的十年间，我国高等教育发展正是处于这种状况，因此，强化特色是我国高等教育规模扩大后的必然选择。同样，对“创新”这一要素的关注也是如此，只有通过创新发展，才能强化特色，找到出路，实现突破。因此，“内涵式发展”道路的内在逻辑为：质量提升是核心目的，而只有通过特色发展和创新发展并推动高等教育多样化，才能真正实现质量提升。
3.“高质量发展”提出的阶段：重点解决质量提升瓶颈下的创新发展问题
2017年以来，我国开始进入“高质量发展”新阶段。从国内形势来看，党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾；从国际形势来看，新一轮的国家竞争愈演愈烈，科技竞争、产业竞争直接关系到国家利益和国家的未来发展。国际国内形势的挑战使得我国必须通过高质量发展来提升社会整体发展质量，提升国家竞争力，以保障国家和人民的利益与福祉。
作为社会发展的重要动力站，在“高质量发展”阶段，高等教育被赋予了重要的责任和使命。党的二十大报告提出教育、科技、人才统筹发展战略，因此，高等教育的“高质量发展”，需要放在我国社会高质量发展的大背景中来思考。从近年来我国高等教育的发展情况看，离高质量发展的要求还有较大差距，具体体现在以下三个方面。第一，高等教育引领社会创新发展的能力不足。近年来，我国政府非常重视对高校科技创新的投入，在2012到2021年间，政府对高校R&D经费的投入从2012年的768.7亿元增长到2021年的1592亿元，翻了一番还多［23］，但高等教育引领我国社会创新发展的能力仍有很大的提升空间。数据显示，在1996到2014年间，我国高等教育对经济增长的贡献率为1.82％，远低于美国（14.61%）、英国（8.64%）、法国（10.52%）等西方高等教育发达国家。［24］2022年，我国在全球创新指数（GII）排名中居第11位，但是在其中的“人力资本与研究”维度（包括高等教育），我国仅居第20位［25］，说明这一维度拉低了我国整体的创新指数排名。世界银行的统计结果显示，2017年，美国、日本等发达国家的净知识产权约为4‰，而中国长期处于负值区间，保持在-1.95‰左右。［26］近年来一些“卡脖子”技术正是我国在关键领域缺乏自主知识产权的表现。
第二，我国不同类型高等学校的发展质量都有待提升。对一流大学来说，应进一步加强拔尖创新人才培养、科技原创成果产出、服务国家战略需求的能力，与世界顶尖大学相比，我国一流大学在这些方面仍有较大差距。有学者通过数据分析指出，“当下的‘双一流’建设只是在将我们的传统优势进一步做大，没有涉及‘卡脖子’的关键领域，没有从根源上解决原始创新问题”［27］。对于大量地方高校来说，应进一步融入地方经济社会发展中，应致力于培养拔尖应用型人才，为当地企业提供技术创新源动力，推进科技成果转化。2019年，全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国高等教育法》实施情况的报告指出，“经济社会发展最为需要的应用型、复合型、技术技能型人才十分紧缺，人才供给和市场需求‘对不上’”［28］，“应用型高校师资队伍的素质还不能完全满足办学的需要，专任教师缺乏企事业单位实践经历和经验，教学与社会实际需要脱节，大学生的实践能力培养薄弱；科研难以解决企事业单位生产和工作中的现实问题，科研缺乏实际的应用价值”［29］等，这些问题都严重制约了地方高校的高质量发展。
第三，存在诸多束缚高校创新活力的体制机制障碍。当今我国高等教育的体制机制仍有很多障碍需要突破，如条块分割的管理体制依然没有完全理顺，学科专业制度仍比较固化且不利于交叉和融合，高等教育评价制度仍没有找到破除“五唯”的有效路径，产教和科教的融合机制仍有待深化等，可以说，这些问题已经成为制约当今我国高校创新发展的痛点和难点问题。只有突破这些障碍，寻找改革创新的发展之路，才能激发高校创新发展的内生动力，让高校的人才培养、科学研究和社会服务焕发新鲜活力，使我国高校走上良性发展的轨道。
三、新阶段我国高等教育发展政策的转向
步入高质量发展新阶段，意味着我国社会各领域的发展都需要秉承新的发展理念，转变发展方式，创新发展路径。对高等教育发展政策来说，应在系统分析总结历史经验的基础上，从新的发展要求出发，在发展重心、发展方式以及发展任务等方面进行全面转型升级，以推动我国高等教育步入高质量发展新轨道。
1.从“量”和“质”到“高质量”：发展重心的转换
一般认为，高等教育发展主要包括“量”和“质”两个方面的变化。“量”的变化主要体现为高等教育规模的增长，是高等教育由小变大的过程；“质”的变化则比较复杂，因为“质”不仅指“质量”，还指“质的规定性”，因此，高等教育“质”的变化不仅指高等教育质量的提高，还指高等教育系统发展水平的整体提升。在高等教育领域，以“量”的增长为核心的发展被称为外延式发展，而以“质”的提升为核心的发展被称为内涵式发展。这种对发展的理解主要受经济学相关研究的影响。马克思最早将“内涵”用于描述经济现象，他在《资本论》第八章《固定资本和流动资本》中提到，“如果生产场所扩大了，就是在外延上扩大；如果生产资料效率提高了，就是在内涵上扩大”［30］。后来，有苏联经济学家受马克思著作启发，将经济增长方式分为“外延型增长”和“内涵型增长”两种类型。［31］从经济的视角看，“内涵增长”主要是通过挖掘内部要素潜力实现的增长，“外延增长”则相反，主要是通过扩大外部规模而实现的增长。因此，长期以来，“量”的增长和“质”的提升被看成是高等教育发展中的两个主要方面。
理想的高等教育发展当然是“量”和“质”的协调发展，但受现实条件的约束，我国高等教育“量”和“质”的协调发展呈现间歇性特点，改革开放后的头十年以及21世纪的头十年都是以“量”的增长为主的。这是因为对中国这种赶超型的发展中国家而言，总是有迫切需要解决的现实问题，如改革开放初期的高等教育重建，不快速推进规模增长，就无法在短期内满足国家建设的紧迫需要；再比如1999年的高校扩招，是国家拉动内需的整体部署，高等教育发展需要服从当时以经济建设为中心的大局，尽管高等教育确实因规模增长过快而引发了质量下滑的问题，但同时也快速解决了大众化和普及化问题。从这个意义上说，中国高等教育发展路径和中国经济发展路径有相似之处，都是先把体量做上来，再解决发展中的质量问题，这也许是后发型国家发展路径的不二选择。
可以看出，在“高质量发展”政策提出之前，我国高等教育一直是在“量”和“质”之间寻求平衡和协调的发展，但“高质量发展”的提出表明，我国高等教育发展已经走出了“量”和“质”的两难选择模式，进入了一个新的发展阶段。应该说，进入高质量发展阶段，高等教育的发展才开始真正关注发展质量，关注发展的重点、方式和路径本身。这是因为，一方面，我国高等教育已基本完成了“量”的增长的历史任务，达到了普及化的高等教育水平，这些年高等教育的发展成就为我们奠定了超越“量”和“质”选择的现实基础；另一方面，当“量”和“质”的矛盾不再是高等教育发展的主要矛盾时，高等教育发展的深层问题开始凸显，如供给侧和需求侧的适应匹配、高等教育的统筹协调发展、高等学校创新活力激发等问题。从这一角度来说，在高质量发展阶段，我国高等教育发展将面临更严峻的挑战，我们必须把发展的重心转到解决高等教育发展中的重点、难点问题上来，探索高等教育的创新发展之路，实现高等教育系统的整体改造和升级。
2.从“重规制”到“重创新”：发展方式的转型
虽然计划经济体制已经成为过去，但它对我国高等教育的影响是极其深刻的，计划色彩仍深藏在当今我国高等教育的招生制度、学科专业制度、资源配置和管理制度等许多领域。计划体制的主要特点是政府在社会发展中拥有绝对的统一管理和规划权力，这表现在高等教育发展方式上，就是政府在推进高等教育发展时更倾向于采用规制方式，重视发展的统一性、规定性、规划性，而忽视个性、多样性、灵活性。“重规制”的发展方式在我国高等教育发展水平还比较低的时候有其优势，政府代替高等学校、社会各利益相关者作出发展选择，这种方式可以使高等教育发展迅速步入正轨，获得较高的发展效率。但是，随着高等教育发展水平的提升和系统复杂程度的增强，高等教育的发展日益走向多样化、多元化和差异化，“重规制”的局限性开始显现，集中体现为它在回应多样化社会需求时会出现“一刀切”、“同质化”、“一管就死、一放就乱”等问题。同时，对于一个发展水平较高的复杂系统来说，政府也越来越难以维系计划的精准性，因此，建立基于发展主体自我决策的内生发展机制，应该是高质量发展阶段更好的选择。
当然，这种内生发展机制并非把发展的权力完全交给市场，我国的宏观政治经济体制决定了政府必须在社会发展中发挥主导作用，但政府也需要结合新的发展形势，转变发挥作用的方式和领域。从这个意义上说，高等教育在高质量发展阶段应破除长期以来的路径依赖，提出解决问题的新思路，寻求创新性发展的新方式，步入发展的新轨道。如果说“内涵式发展”指的是统一的、明确的发展道路，那么，“高质量发展”则是“一个不断创造新的发展条件的连续过程”，它必将“随着特定历史条件变化不断更新和完善”。［32］也就是说，“高质量发展”指的是一个变化的过程，实现这一发展只能依靠创新。正像习近平总书记指出的那样，“新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展”，“高质量发展要靠创新”。“重创新”的发展方式意味着政府应赋予高等教育更多探索的空间，如何结合本土实际，走出一条高等教育高质量发展的新路径，是时代赋予我国高等教育的历史使命，是对其发展能力的真正考验。
3.从“抓要素”到“建体系”：发展任务的升级
在“内涵式发展”阶段，我国高等教育的总体发展思路是通过提升规模、结构、质量、效益、特色、创新等核心要素的发展水平，实现高等教育的整体发展。正如前面所分析的那样，这些核心要素反映了不同时期我国高等教育发展中的关键问题，因此，抓住这些核心要素，就抓住了我国高等教育发展的关键。从深层理念上看，把“要素”作为发展的主要任务，体现了长期以来在我国高等教育发展中占据主导地位的重点发展思想。重点发展思想就是抓重点、抓关键的思路，在面临多方面发展压力时，重点发展无疑更具效率。与西方高等教育发达国家相比，我国高等教育底子薄、基础弱，高等教育发展任务繁重，因此在相当长一段时间内，我国高等教育只能走重点发展的道路，通过抓住核心要素快速实现高等教育的整体发展。
但是，以“抓要素”为主要任务的重点发展也留下了很多的问题，尤其是面对“高质量发展”新要求，这种发展的粗放式特点就显现出来了，人们发现，在所关注的核心要素之外，我国高等教育还存在着诸多难以推进的改革“深水区”甚至是“无人区”，而这些地方很难通过“抓要素”的方式来解决。这是因为，高等教育发展是系统工程，既需要抓核心和关键要素，更需要超越要素进行系统的综合变革。高等教育的发展并不仅仅体现在一些要素的优化和提升上，更体现为要素关系的变革以及系统内在协调性的提升，这就要求我国高等教育要从系统综合改革的角度重新思考高等教育发展问题。在高质量发展的新阶段，政府对教育的要求是建设“高质量教育体系”，这充分说明，我国当前教育发展的主要任务已经转变为教育体系的建设。对高等教育来说，体系建设的任务更加复杂繁重，一方面，高等教育系统内部有多层次、多类型，涉及众多利益相关者，高等教育管理更是横跨多部门，这些都需要在内部体系建设中统筹考虑；另一方面，作为供给侧的高等教育小系统与作为需求侧的社会大系统之间的关系密切，但当前两者的耦合度仍有待提升。尤其在高质量发展阶段，社会对高等教育的期待和依赖都将进一步加深，这就要求高等教育的发展任务要转型升级，从“抓要素”转变为“建体系”。
四、推进我国高等教育高质量发展的若干建议
高等教育的高质量发展是一项长期的、艰巨的任务，高等教育需要根据不同时期高等教育发展的条件、问题、重点和难点任务作出综合判断。这一判断既要基于历史发展的经验，更要从“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”的新理念出发，提出创新性的发展思路。本文认为，当前我国高等教育要想实现发展重心、发展方式和发展任务的转型升级，必须从破解体制机制障碍入手，因为体制机制障碍已成为当前我国高等教育发展中的痛点、难点和堵点，这些被人们称为“改革深水区”的问题已严重制约了我国高等教育的进一步发展。只有破解了体制机制障碍，体系构建才有了坚实的基础。破解体制机制障碍可以从以下三个方面入手。一是着力从纵向上打通高等教育系统内部各环节，通过打通人才培养链条、科技创新链条等，达到制度重塑、资源汇聚、力量整合的目的，构建具有内在协调性和畅通性的高等教育体系，提升拔尖创新人才的自主培养能力，为我国科技自立自强提供坚实基础，更好地发挥高等教育在社会发展中的引领作用。二是着力从横向上加强高等教育系统内外的融汇融通，通过促进高等教育系统内各部门、高等教育与系统外各相关部门的融合，破除制约高等教育发展的管理体制机制壁垒，加强高等教育服务国家和区域发展的能力，激发高等教育的发展活力。三是应坚持小切口、纵深式的改革模式，小处着手，大处着眼，通过小切口的改革实现“牵一发而动全身”的深度变革，在改革推进中不断寻找破解体制机制障碍的途径。
以下将从当前我国高等教育发展的迫切需求出发，提出三个小切口、纵深式的改革突破点。
1.以打破学科专业制度困局来促进高校学术工作的深层变革
新中国成立以后，我国高等教育受苏联模式的影响，形成了计划色彩浓厚的学科专业制度，这一制度有三个特点：一是为了突出岗位适应性，学科专业划分较细；二是学科专业之间的界限清晰，层次分明，结构化特征突出；三是以学科专业为抓手，形成了政府对基层学术工作的管理体系，招生、人才培养、科学研究、教师管理、资源配置、学位授予等都以学科专业为基础展开。近年来，在重点学科建设、一流学科建设、学科评估等政策制度的影响下，学科专业的边界被不断强化，并形成学科专业之间的壁垒。这造成了很多不良后果，如跨学科专业的推进艰难，即很难从问题导向和需求导向出发进行科研创新，束缚了高校知识生产活力；学科专业资源分散，重复设置现象严重，学科专业本位主义突出，难以形成大平台、大团队、大项目、大成果，对基础原始创新和“卡脖子”技术的攻关能力不足；高校创新活力不够，学科专业发展陷入内部循环，变得越来越封闭，越来越远离真实社会需求；拔尖创新人才培养缺乏有活力的教育环境，知识陈旧落后，知识重组、课程整合任务艰巨。
破解学科专业制度困局是一项复杂的系统工程，涉及招生、人才培养、科研管理、教师管理、资源配置等多方面的体制机制改革。从小切口、纵深式改革模式出发，建议以高校基层学术组织模式变革为抓手，通过探索高校基层学术组织模式变革新途径，逐步破解学科专业制度的障碍。当前我国高校已经出现了未来技术学院、现代产业学院等新型二级学术组织，其目的是要打破当前固化的学科专业制度，但是这些新型组织的发展并不是一帆风顺的，很多体制机制仍没有理顺，在教师的管理和评价、跨学科团队工作机制、校内资源配置等方面仍需要大力改革。同时，我国高校也应探索更多的基层学术组织变革的模式和途径，如可跳出通过建立实体学院来推进跨学科专业的思路，探索如何建立更为柔性灵活的跨学科团队和跨学科攻关平台；可进一步探索如何打通从跨学科研究到跨学科人才培养的途径，切实提升拔尖创新人才培养的效果。政府应与高校建立共生共赢的关系，不仅仅是在政策、机制以及资金等方面对高校的相关改革给予支持，更重要的是与高校共同探讨和谋划破解困局之道，倒逼宏观管理体制机制改革，携手通过改革“深水区”。
2.以打造高校科技创新链条来提升高校服务国家的能力
近年来，由于国际科技和产业竞争加剧，我国对“卡脖子”技术、关键核心共性技术、现代工程技术的需求十分紧迫。在破解“卡脖子”难题过程中，有些技术突破是从0到1的原始性创新，但很多技术突破是从1到工程化甚至市场化的应用创新和工程创新。也就是说，现代科技创新既需要从应用需求激发基础研究，又需要把基础原创成果转化为技术和产业优势。对高等教育来说，以往的科技创新大多遵循从基础研究到应用研究再到开发研究的单向线性路径，同时高校科技创新基本不会考虑工程化、产业化等问题，这就造成了科技创新各环节互不相通、各自为政、高校科技成果转化效率低下等问题，不仅不符合当今科技发展趋势，更严重影响了我国高等教育为国家重大战略和科技创新服务的能力。因此，未来高校必须打通科技创新链条，充分发挥高校在促进国家和社会创新发展方面的作用。
从科研创新的驱动力出发，高校科研创新链条主要有三类。一是“自由探索驱动的原始创新链”，其创新的主要动力是学者的自由探索，因此，这条路径的特点是成果的不可确定性和不可预期性。但应该看到，自由探索是科学研究的重要特征之一，是人类得以不断进步的源动力，因此无论是政府还是高校，都不能简单粗暴干预，而应持鼓励态度。同时，高校应把重心放在这一创新链条的后端，即积极发现并挖掘自由探索研究的价值，并通过应用基础研究、应用开发研究等一系列环节，将原创成果技术化、产业化。高水平大学的理工科一流学科建设应在这条创新链上发挥主导作用，应鼓励教师在真问题、硬研究方面下功夫，做真正有价值的基础原创研究。二是“战略高科技需求驱动的协同创新链”，其创新的主要动力来自国家的重大战略需求，因此其特点是以需求驱动、以多学科为依托。但高校在应用开发、工程化、产业化等方面不具有优势，其优势在创新前端，后端则需要跟科研院所、科技领军企业等紧密合作，因此，这一创新链优化的关键是构建协同创新的路径和机制。高校应通过搭建战略科技平台，汇聚多方研究力量，统筹规划，打通从基础研究到产业化的全过程。高校既要积极识别、推进有潜力和前景的自由探索研究成果，将基础研究优势转化为先进生产力，也应从国家和区域发展的重大需求出发，组织产学研机构联合攻关，破解重大关键科技难题。同时，高校还应深化改革科技成果转化机制，从市场需求凝练、技术趋势预判等前端提前谋划研究方向，并对产出成果及时跟进、深度挖掘，促进产业需求与科技创新的精准对接，加速打通成果转化的“最后一公里”。三是“学科发展逻辑驱动的长期攻关创新链条”，其创新动力主要来自学科知识自身的发展逻辑。学科发展逻辑的优势在于其可规划性和长期发展性，因此这一创新链优化的关键是以国家战略发展需求中的真问题引领学科规划和发展，建立长期攻关规划。高水平大学的理工科一流学科要以国家战略科技发展引领学科建设，将学科发展逻辑与国家战略需求有机结合，潜心攻克难关。
3.以融汇融通和开放办学来打破部门管理体制机制桎梏
随着20世纪90年代以来的高等教育管理体制改革，条块分割的问题得到一定程度的缓解，但依然没有得到彻底解决。这一方面表现在高等教育系统内部各管理部门仍缺乏有效联动，另一方面也表现在高等学校与企业、科研院所等高等教育系统外相关部门存在较为严重的壁垒，协同合作、开放办学的局面还没有真正形成。
党的二十大提出教育强国、科技强国、人才强国三位一体、统筹建设的战略，高等教育更是处于三者的交汇之处，它既是教育强国建设的重要组成部分，又是科技强国建设和人才强国建设的重要基础和保证，而要想使高等教育与科技创新、人才高地建设有机融合，必须走出部门管理体制的桎梏，促进高等教育与社会各部门的深度融合发展。为此，高校应通过探索科、产、教融合的新途径和新做法，与科研院所、企业等深度合作；通过开展专家互聘、学生共育、科研资源共享、大科学装置共建、重大课题联合攻关等形式，建立科产教融合的新机制。高校也应积极推进与科技领军企业、“专精特新”小巨人企业的合作，可通过建设联合实验室等形式，对关键核心技术进行联合攻关，为企业提供科技支撑，助力其发展自身技术优势。高校还应加强与所在区域的深度融合，地方政府应在政策、资金投入等方面对高校予以支持。高校应聚焦区域发展中的关键共性问题，积极为区域社会经济发展提供科技支撑，推动创新要素向区域产业聚集，助力区域创新链、产业链与价值链的有机融合。
总之，从内涵式发展到高质量发展，我国高等教育已经到了需要综合转型发展的新阶段。只有破除路径依赖，探索创新发展路径，才是未来高等教育高质量发展的方向。
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