张艳芳 刘晖|香港区域教育枢纽政策的价值分析

发布人:广东省高等教育学会   发布时间:2024/6/5 15:45:38   阅读:401

摘要:区域教育枢纽建设是香港回归后特区政府推行的重要政策。香港区域教育枢纽政策研究以教育政策价值分析理论为基础,从价值选择、合法性和有效性三个维度分析发现,价值选择表现为提升质量、应对国际人才竞争,注重效率、服务国家发展战略,追求公平、优化本地人力资源;合法性表现为偏好工具理性的发展理念、符合保障个人权利的原则和强调现代认同的有效建构;有效性表现为教育质量与竞争力明显提升、知识生产与创新能力逐渐增强和本地人才“蓄水池”成功构筑。区域教育枢纽政策具有前瞻性和示范性,有助于香港融入国家发展大局和高等教育强国建设,推动“一国两制”行稳致远。

关键词:香港;教育枢纽政策;高等教育;价值分析;“一国两制”

本文已刊发在《广州大学学报(社会科学版)》2024年第3期,如需引用或转载,请以纸质版为准或点击下方电子期刊二维码,并注明出处。此为微信推送版。


一、问题提出

在我国改革开放的进程中,香港作为重要的国际金融中心、贸易中心和国际航空枢纽,成为连接内地与世界的桥梁和纽带。20世纪90年代,在经济全球化和知识经济中,亚洲经济体高等教育国际化发展的需求持续增长,韩国、卡塔尔、新加坡和马来西亚等亚洲主要经济体将教育枢纽建设提上政策议程。回归后的香港特区,为回应周边经济体教育枢纽建设的竞争,中国内地大城市迅速崛起的压力,本地面临金融危机、出生率下降、人口老化、人才短缺的挑战;为进一步提升软实力,巩固香港特区作为亚洲国际都会的地位;在具备优势条件建设区域教育枢纽的际遇下,香港特区政府采纳了大学教育资助委员会(以下简称“教资会”)于1996年发表的《香港高等教育》报告的建议,表达了对区域教育枢纽建设的兴趣。值得注意的是,尽管教资会是属于负责政策制定的咨询机构,但随着香港回归后特区政府对于问责制的加强,特区政府愈来愈倾向于由教资会来制定政策,教资会作为高等教育中介组织在特区政府和高校之间发挥重要缓冲作用。

香港区域教育枢纽政策自1997年初步形成后,其演变历程与实施过程实质上是探索教育、人才与科技一体化发展的过程。教育枢纽由简·奈特(Jane Knight)划分为学生枢纽(student hub)、人才枢纽(talent hub)和知识/创新枢纽(knowledge/innovation hub)三种类型,蕴涵指向教育、人才与科技的丰富内容。在某种程度上,回归后的香港区域教育枢纽政策回应了国家发展战略需要。党的二十大报告指出,教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑,必须坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动,加快建设教育强国、科技强国、人才强国。习近平总书记在“5·29”重要讲话中强调,建设教育强国、科技强国、人才强国具有内在一致性和相互支撑性,要把三者有机结合起来、一体统筹推进。国家“十四五”规划赋予香港“八大中心”的定位,其中国际创新科技中心、中外文化艺术交流中心与香港区域教育枢纽政策的关联十分密切。

本研究采用香港教资会对“教育枢纽”的定义,即“通过为非本地人提供教育服务以吸引外地人才,为建立具竞争力的知识型经济增添动力”。其中“教育服务”必须具有竞争力,在质量、教育成效和声誉等方面均属于前列水平。“教育服务”不局限于高等教育,也包括中学教育。鉴于高等教育是教育枢纽的核心部分,以及学界探讨的教育枢纽主要是指高等教育枢纽,故本研究探讨的香港区域教育枢纽政策仅针对高等教育。

在香港区域教育枢纽政策的既往研究中,关于该政策的评价问题尚且存在一些争议。譬如,非本地生如若不留在香港,则被批评没有为香港做出贡献,如若留下又被批评会带来不同程度的竞争;一致认可“香港与内地的特殊联系”是香港区域教育枢纽建设的竞争优势,但又质疑香港招收大量内地学生并优先考虑内地的利益会使区域教育枢纽政策的愿景降级为“教育门户”模式。应如何评判我国香港区域教育枢纽政策,这将涉及价值判断。因此,澄清香港区域教育枢纽政策蕴含的价值问题,是对其评判的前提。教育政策价值分析是对教育政策活动的价值问题进行确认与分析的一种教育政策研究方法和方法论,其研究的核心内容是关于教育政策活动中的“价值选择”“合法性”和“有效性”问题。

为此,本研究着重讨论以下问题:“一国两制”下香港区域教育枢纽政策的价值选择为何?其合法性何在?其有效性如何?对代表着回归以来香港高等教育发展新动向与核心特征的区域教育枢纽政策的价值追问,溯及政策背后的利益动因与价值诉求,这不但有利于提高香港区域教育枢纽政策实施的科学性和有效性,而且有利于区域教育枢纽政策对教育实践的规范和指导作用,增强公众的政策认知,进而推进政策合作,同时有利于香港参与粤港澳大湾区(以下简称“大湾区”)建设,融入国家发展大局,实现香港繁荣发展,为我国建设教育强国、科技强国、人才强国助力。此外,教育制度与国家文化有着独特的联系,区域教育枢纽建设经验的借鉴需要考虑跨国教育背后的文化背景和价值观,因此对中国香港区域教育枢纽政策的价值分析能够为其他教育枢纽建设提供镜鉴。

二、分析框架

香港区域教育枢纽政策属于教育政策范畴。政策分析通常包括事实分析、规范分析、价值分析三个方面,价值分析伴随政策分析的全过程,对教育政策进行价值分析已经成为众多学者研究的热门主题。学者刘复兴构建的教育政策分析三维框架是目前公认的最具代表性的分析框架,该框架包括教育政策的价值选择、合法性和有效性三个内容维度。该教育政策价值分析框架在教育政策研究领域得到了广泛应用,研究主要集中在高等教育、民族教育、基础教育、职业教育、学前教育等领域,取得了较好的研究成果,对于本研究极具参考价值。目前,关于区域教育枢纽政策的价值分析研究相对匮乏,区域教育枢纽政策作为高等教育政策的重要组成部分,运用刘复兴的分析框架对其进行分析,具有较好的适切性和解释力。

在政策执行过程中,政策工具(policy instrument)(亦称为 “政府治理工具”)是政策执行所依赖的手段或方法,对政策的有效执行和政策目标的实现至为关键。公共政策学者麦克唐纳尔(McDonnell)和艾莫尔(Elmore)根据政策目标达成手段的强弱,将政策工具分为命令型政策工具、激励型政策工具、能力建设型政策工具、系统变革型政策工具,后来又提出劝诫型政策工具。该政策工具分类标准被广泛应用于教育领域,具有较强的权威性与影响力。本研究依据政策工具理论,以关键政策的目标和所使用的政策工具进行划分,基于教育政策价值分析框架,运用内容分析法,对1997—2023年香港区域教育枢纽政策文本进行价值分析。香港区域教育枢纽政策文本以香港特区政府历年(截至2024年1月8日)施政报告及配套的施政纲领(亦称为“施政方针”“附篇”“政策措施”)为研究样本,共计53份(其中 2013 年无配套的施政纲领)。

三、香港区域教育枢纽政策的价值选择

教育政策的价值选择是指政策制定者基于自身价值判断而所做出的一种集体选择或者政府选择,其蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求。在现象层面上,教育政策的基本价值特征是通过政策的价值选择来表征的,而这种选择取向往往是多元的。香港区域教育枢纽政策在很大程度上需要平衡面向全球、国家、地方三个层面对高等教育的挑战,对香港区域教育枢纽政策的价值选择进行分析,发现其价值选择的取向主要体现在全球、国家、地方三个层面。

(一)提升质量,应对国际人才竞争

香港区域教育枢纽政策对应对国际人才竞争发挥着重要作用,体现了“提升质量”的价值选择。知识经济时代,全球人才争夺竞争日益激烈。全球多个发达国家如英国、美国、韩国都争相“输出教育”,致力于吸引更多非本地生。亚洲经济体如新加坡、马来西亚、韩国等先后建设教育枢纽,争夺国际高端人才。中国香港面临人口外移、少子化、人口老化、劳动力错配等人口危机,其教育政策必须配合其他政策,提供充足的人力资源支持,以应对国际人才竞争。

为提升竞争力,香港区域教育枢纽政策的一个重要目标就是吸引与挽留非本地人才,同时提升高等教育质量的价值选择贯穿于政策始终。这一价值选择能够形成正向循环,即香港高等教育质量越是获得全球各地的认可和支持,其声誉及持续提升质量的能力越将相应增强。52香港特区政府致力于“确保高等教育制度质量高、多元化和富灵活性”,推动多项教育改革以提升香港教育的质和量,逐步加强高等教育的质量保障机制(quality assurance mechanism)。2022年施政报告中明确表示,香港特区政府一直鼓励教资会资助的大学提升课程质量,以建立强大人才库。在提升高等教育质量的基础上,推出一系列“抢人才”措施,譬如推出“高端人才通行证计划”,为期两年;放宽“一般就业政策”和“输入内地人才计划”;取消“优秀人才入境计划”的年度配额,为期两年,同时优化审批程序;放宽“非本地毕业生留港/回港就业安排”;优化“科技人才入境计划”等。不断提升高等教育质量,推出系列人才措施,体现出香港区域教育枢纽政策应对国际人才竞争的基本特征。

(二)注重效率,服务国家发展战略

香港区域教育枢纽政策对服务国家发展战略发挥着重要作用,体现了“注重效率”的价值选择。国家“十一五”规划首次肯定了香港的优势产业。因应对全球金融风暴,香港特区政府于2007年发布《“十一五”与香港发展》行动纲领,该行动纲领是对国家“十一五”规划的正面及具体响应,行动纲领中建议探索吸引更多非本地生赴港升学的途径,建设区域教育枢纽。2008年成立香港经济机遇委员会,该委员会于2009年提出发展教育服务作为香港的六项优势产业之一。此后政策文件中多次提及教育产业化政策,大力推进教育产业化发展,并表明发展教育产业是为了区域教育枢纽建设,促进香港经济发展。2009—2010年施政报告中显示:“香港现时共有三所颁授学位的自资高等院校,合共提供约九千个学额。我们认为自资高等教育有进一步发展空间,是教育产业重要的一环。”比起通过公立大学对非本地生的固定配额来吸引人才,香港区域教育枢纽政策更倾向于利用不受配额限制的自资教育部门来创造收入。同时,教育产业化有助于满足香港、珠江三角洲和内地巨大的区域市场日益增长的需求。教育产业的发展(如建立更多的高等院校),能够收获短期和长期的经济效益,创造其他间接的社会效益(如创造更多的增值职位和就业机会),并为亚太地区和中国的整体发展作出贡献(如经济转型和专业培训)。香港特区政府制定区域教育枢纽政策的出发点主要是为了将教育作为一种产业来刺激经济发展,注重政策推动高等教育服务社会经济的实际效率。

国家“十二五”规划将创新科技提升至重要的战略位置,支持香港发展优势产业;国家“十三五”规划明确支持香港发展创新及科技事业,培育新兴产业,支持内地与港澳开展创新及科技合作;国家“十四五”规划的“港澳专章”确立香港“八大中心”定位,亦表明支持香港推进创新科技这一新兴产业的发展。为配合国家“十二五”规划、“十三五”规划、“十四五”规划,香港特区政府于 2015 年成立创新及科技局,大力推动科研和创新科技发展,建立国际科研人才枢纽,于2022年推出《香港创新科技发展蓝图》以建设国际创新科技中心。在政策文本中,常见“我们也需要更多研究人才发展创科经济”,“以吸引更多本地学生投身研究工作,配合推动创新科技的发展”,“政府将会要求大学……,政府会要求大学教育资助委员会(教资会)于一年内完成……”,“政府亦会透过教资会要求大学于半年内优化其知识及科技转移计划”等话语表述。这些政策文本话语显示出一种迫切的施政心理,注重时间和效率。

(三)追求公平,优化本地人力资源

香港区域教育枢纽政策对优化本地人力资源发挥着重要作用,体现了“追求公平”的价值选择。通过政策文本分析,可以将区域教育枢纽政策所体现出的“追求公平”的价值选择归纳为以下几大类别。

一是“机会性公平”。香港特区政府通过招标邀请国际机构赴港设立分校,以及支持香港高等学校在大湾区内地城巿设立校区,以增加学生受教育的选择。增加学额、拓展学生出路和设立分校都是为了扩大和改善受教育机会,让更多学生享有接受高等教育的机会,实现学生在高等教育入学机会上的公平。二是“差异性公平”。香港除了推出教资会资助院校的资助计划外,亦推出了其他类别的资助计划,扩大了学生的自由选择权。主要包括:支持自资高等教育的发展,资助学生修读自资学士学位课程及副学位课程,譬如2020年拨款12.6亿港元推行“自资专上教育提升及启动补助金计划”;设立“香港卓越奖学金计划”以资助杰出学生去境外升读知名大学的学士及研究院课程;推出“内地大学升学资助计划”支持香港学生到内地升读大学;推出“指定研究院修课课程奖学金计划”为修读可配合香港发展需要的指定研究院修课课程的学生提供奖学金;推出“香港博士研究生奖学金计划”以吸引杰出人才赴港就学和进行研究;贯彻多元卓越文化的青年政策理念,成立1亿港元的奖学金,全额资助在体育、艺术、社会服务等方面有卓越表现的本地学生。三是“平等性公平”。香港教育局增加本地专上学生资助计划的透明度和公正标准,推出一项所有全日制高等教育院校学生都可以申请的无需经过家庭入息审查的贷款计划,以确保没有学生会因为经济困难而无法接受高等教育。四是“互惠性公平”。非本地生赴港就读,丰富了香港高等学校的文化,既为非本地生提供了跨文化交流的机会,也拓宽了本地学生的国际视野。

四、香港区域教育枢纽政策的合法性

教育政策的合法性是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范,并被社会承认、接受和遵守。它包括指向实施过程的形式合法性和指向实质内容的实质合法性两个方面。就形式合法性而言,其一,香港区域教育枢纽政策满足《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“香港《基本法》”)的要求。香港《基本法》第一百三十六条规定:“香港特别行政区政府在原有教育制度的基础上,自行制定有关教育的发展和改进的政策,包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、学位制度和承认学历等政策。”其二,香港区域教育枢纽政策是特区政府采纳教资会的建议后实施的,因此,该政策具备较好的形式合法性。就实质合法性而言,由于政策决策打破了传统的“自上而下”或者“自下而上”的路径,并且区域教育枢纽政策需要各部门协同,由此产生“信息时间差”的问题,招致了一些国际学者对该政策实质内容的质疑,尤其是对于政策目标模糊、缺乏长远规划等批评。此外,区域教育枢纽政策并不总是香港特区政府议程上的优先事项,香港特首每5年换届以及政策实施的内外部环境相对复杂等情况也影响了该政策的实质合法性,产生了诸如“香港区域教育枢纽建设似乎是脱离实际的、不够明智的以及全无必要的”等质疑性看法。为此,以下主要从实质合法性对香港区域教育枢纽政策进行分析。

(一)偏好工具理性的发展理念

马克斯·韦伯(Max Weber)将社会行动中的理性分为“工具理性(instrumental rationality)”和“价值理性(value rationality)”,其中工具理性是“通过对周围环境和他人客体行为的期待所决定的行动,这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的‘条件’或‘手段’”。而价值理性截然不同,其“决定于对某种包含在特定行为方式中的无条件的内在价值的自觉信仰,无论该价值是伦理的、美学的、宗教的还是其他的什么东西,只追求这种行为本身,而不管其成败与否”。因此,前者代表政策以作为他方手段为取向,后者则体现政策以本体价值为取向。

文本分析发现,香港区域教育枢纽政策可划分为工具理性主导阶段(1997—2012年)、工具理性和价值理性并存阶段(2013至今)。其一,1997—2012年为工具理性主导阶段。1997年回归后的香港遭受1998年的亚洲金融风暴和2008年的全球金融危机的巨大冲击,财政出现预算赤字,特区政府意识到依靠传统的经济支柱产业不足以维持经济持续增长。因此,教育服务被纳入“六项优势产业”之一,成为新的经济增长引擎,“发展教育产业的目标是巩固香港的区域教育枢纽地位” 。在2007—2008年乃至2011—2012年连续5年的施政纲领中都反复提到,香港正面对人口老龄化问题的挑战,为此将继续在教育方面大力投放资源,应付香港经济体系不断转变的需求和挑战。由此可见,在这一阶段,对教育产业化所带来的经济效益的追求以及为应对人口老龄化问题而将高等教育作为投资的手段成为香港区域教育枢纽政策的价值取向。其二,2013年至今为工具理性和价值理性并存阶段。2013年施政报告指出:“教育应否作为产业看待,社会上存在分歧,在满足本地需求和发展这两项产业之间也有矛盾。”至此政策价值发生转向,“不应该把教育当作一个产业,教育是一项投资”的施政理念得以贯彻。2015年施政报告提出:“大学教育资助委员会资助院校开办的社区学院发展迅速,部分院校累积大量财政盈余。我们要求各院校认真检讨财政状况,并尽量将盈余以不同方式回馈学生。”上述情况表明,此时教育产业化的经济功用已不再被需要,政策取向发生转变。2016年和2017年的施政报告均明确提出,香港特区政府将更积极为香港的大学研究人员和学生提供更多支持,进一步推进区域教育枢纽建设,为发展创科经济提供更多研究人才。2022年施政报告明确指出:“‘十四五’规划确立香港‘八大中心’定位,我们首要巩固国际金融中心地位,以及推进创新科技和文化艺术两个新兴产业发展。”这些表明,此时“创新科技”已经取代“教育服务”的产业发展位置,香港区域教育枢纽政策的“经济功用”已经转变为支持香港成为国际创新科技中心。2023年施政报告提出将建设“国际专上教育枢纽”,目的是“让香港学生更获益,更有国际视野,专上教育有更专业和优秀的扩展空间和生命力,进一步提升香港国际城市地位,把香港专上教育提到更高台阶”。与此同时,香港各高校在继续全力推进《香港创新科技发展蓝图》各项措施中仍然发挥着重要作用。这些情况,表明在这一阶段,香港区域教育枢纽政策在偏好“工具理性”的同时,逐渐兼顾“价值理性”,形成“工具理性”和“价值理性”并存的价值取向。在某种意义上,“工具理性”和“价值理性”体现出的“价值不一致”是符合教育规律的,教育的内外部关系规律是相互起作用的,办教育既要遵循教育外部关系规律,又要遵循教育内部关系规律,两者相辅相成,不可偏废。换言之,外部规律倾向于工具理性的价值取向,内部规律倾向于价值理性的价值取向,两种价值取向是辩证统一的,高等教育政策制定者不论选择与否,都会在二者之间摇摆,最终表现为在不同发展时期略显倾向于其中一端。总而言之,回归后香港区域教育枢纽政策历经上述演变过程,符合教育规律,发展理念整体上偏好工具理性。

(二)符合保障个人权利的原则

个人权利,亦称“个人自由”,意指个人的自主性为正当。其一,香港区域教育枢纽政策体现了《中华人民共和国宪法》(以下简称“《宪法》”)的价值追求。《宪法》规定:“国家倡导社会主义核心价值观”“国家尊重和保障人权”“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”、“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。2012年,党的十八大报告中首次以包括自由在内的24个字,概括了社会主义核心价值观。自由成为社会主义核心价值观在社会层面上的价值目标。“社会主义的自由,不只是追求物质生活的改善,更重要的是保证人民充分享有发展自我、实现自我的机会,使每个人都能人生出彩、梦想成真。”

其二,香港区域教育枢纽政策体现了保障非本地生的个人受教育权和促进社会正义的价值追求。一方面,香港区域教育枢纽政策保障了个人受教育权。香港特区政府强调:“青年人要养成积极的人生观和正面的社会意识,既关心香港和国家的发展,也具备国际视野;既重视个人权利,也承担对社会的义务。”香港致力于使高等教育项目和机构多样化,突出表现在香港的高等学校拥有较高比例的来自世界各地的文化和教育背景多元的教员。此外,香港着力建设具有多元文化的校园,让学生获得多元化的教育机会并接触全球视野。另一方面,香港区域教育枢纽政策在跨境教育层面促进了社会正义。香港区域教育枢纽政策中提供的高等教育突破了国界的限制,使得国际学生流动在促进跨境高等教育背景下的“跨国”人权方面的重要作用合理化,对促进“发展中国家”(特指“没有高质量高等教育的国家”)的学生受高等教育权方面具有重要意义。这意味着国际学生流动不仅在个人层面的赋权和发展中发挥作用,而且有助于在跨国背景下促进社会正义。

(三)强调现代认同的有效建构

认同(identity),亦称“同一性”,是指关于自我之思考,侧重内在的一致性。基于认同的主体进行划分,认同分为个人认同和集体认同。前者包括自我认同和个体认同,分别指个人对自我的感受、理解和个体参与文化实践时所产生的认同;后者包括群体认同、民族认同、国家认同等,指文化主体在多元文化的比较中产生的对集体文化的认同。尽管香港国际化水平较高,但是囿于历史和现实原因,在一段时期内,香港高等学校服务国家发展的优势不甚明显。

加强与内地的高等教育交流与合作、推进香港高等教育参与大湾区建设和融入国家发展大局,是香港区域教育枢纽政策的应有之义。香港特区政府大力推进“粤港澳高校联盟”协同及深化三地高校在教学、研究和科技成果转化、学生交流等方面的合作,香港具有丰富的教育资源,其与内地及澳门之间的合作办学能够形成优势互补的良好局面,有助于推动大湾区的教育资源辐射至内地、亚洲。除大湾区外,香港特区与泛珠三角区域、北京、上海、福建和四川分别建立了合作交流机制,推动相关领域的合作。譬如,建立 “鄂港合作会议”机制,双方就包括教育在内的13个重点合作领域达成共识。2021年,香港特区政府推出新措施,要求教资会更策略性地利用拨款,促进大学积极参与大湾区的发展。同年,施政报告提出建设“北部都会区”的计划,该计划成为香港融入国家发展大局的重要节点,将深度对接深圳和大湾区其他城市的规划,并在极大程度上促进香港与其他大湾区城市更紧密的经济合作和互联互通。2022年,香港特区政府成立“融入国家发展大局督导组”,强化顶层设计,加强对接“十四五”规划、大湾区建设和“一带一路”发展等国家战略,并提出从推进大湾区发展与加强区域合作两个方面着手的一系列政策举措。

总之,香港区域教育枢纽政策强调对现代认同的有效建构,立足“一国两制”,致力于“融入国家发展大局”的导向,增强香港与内地的高等教育交流与合作,具有较高的合法性。

五、香港区域教育枢纽政策的有效性

政策是否成功,取决于政策过程是否有效地实现了政策目标到政策结果的转化,也就是取决于政策过程中获得价值选择和实现价值选择的政策行为过程的有效性。换言之,教育政策的有效性指的是政策目标的达成程度,考察政策目标与政策结果之间是否具有高度一致性。因此,本文从香港区域教育枢纽政策目标的实现情况出发,对该政策的有效性进行分析。香港区域教育枢纽政策的举措基本符合奈特提出的三类教育枢纽的范畴,在某种程度上,“香港区域教育枢纽政策经历由学生枢纽到人才枢纽再到知识枢纽的转向过程,每个发展阶段具有突出的发展动因与关注点”。区域教育枢纽政策目标的发展并非完全遵循“线性发展”规律,而是在某一发展阶段侧重于某一种类型的政策目标,指向“三种类型”政策目标的举措相互促进、统筹联动。因此,以下关于政策有效性的分析,将结合香港区域教育枢纽建设的“独特性”,回应前文所阐释的价值选择特征。

(一)教育质量与竞争力明显提升

香港区域教育枢纽政策明显提升了香港的教育质量与竞争力。一方面,香港结合本地区特色进行教育改革,融合中外教育的发展优势,建立了独特多元的质量保障体系,形成了完整全面的评估系统,成为了国际上少数被赋予高校自评资格的地区之一。同时,香港致力于建立有效的质量保障机制。以香港理工大学为例,其在全校、学院及同级的非教学部门、学系、课程及学科四个层面都制定了详细的质量保障机制和程序,各个层面各司其职。同时,香港也逐步增强了自资高等院校的质量保障机制,取得了良好进展。

另一方面,香港八大院校办学质量稳步提升,国际竞争力有所增强。香港教资会在2004年发表《香港高等教育:共展所长,与时俱进》报告,推动高校多元化发展,重组后的八大院校形成了各自的特色,大学排名位次靠前。根据世界高等教育研究机构QS(Quacquarelli Symonds)在2023年公布的2024年QS亚洲大学排名,中国香港八大院校中有6所跻身亚洲百强,其中香港大学超越新加坡国立大学,排名第2,仅次于蝉联榜首的北京大学。在2024年QS世界大学排名中,中国香港八大院校中有5所跻身世界百强,其中香港大学位列第26名。香港八大院校在教学和研究方面的质量得到亚洲和国际学术机构及专业组织的认可。香港公开大学在1999年及2000年获颁3项国际重要奖项,以表扬其在公开和遥距学智和电子图书馆方面的卓越成就;香港中文大学和香港科技大学两校的商学院在1999年获得“国际管理学教育协会”的学术认可,成为亚洲首两间获得这项资格的商学院。同年,香港科技大学的商学院亦获得欧洲管理发展协会的学术认可,成为首间获得这项资格的亚洲商学院。在全球开办的1500个工商管理硕士课程当中,香港科技大学商学院亦是亚洲唯一一所大学,在2001年1月获得《金融时报》列入全球首50所世界顶尖的商学院。根据教资会公布的“2020 年研究评审工作”结果,中国香港八大院校提交了约16万项研究成果参与评审,其中有7成研究成果被国际专家评为“国际卓越”水平或以上,包括25%获评为“世界领先”水平及45%为“国际卓越”水平。

(二)知识生产与创新能力逐渐增强

香港区域教育枢纽政策逐渐增强了香港的知识生产与创新能力。以创新科技为例,香港的创新科技发展良好,“官产学研”的良性互动亦大幅提升。在2023 年新兴初创生态系统排名中,香港位列全球第2、亚洲第1。目前,香港特区政府正锐意建立更完整的创新科技生态圈,令“再工业化”植根香港,并与深圳乃至大湾区的创新科技发展相辅相成,使创新科技成为香港新经济引擎,成就《十四五规划纲要》下的国际创新科技中心。香港特区与内地其他城市的创新科技合作,既为内地其他城市提供优质高等教育资源,培养拔尖人才,同时也极大扩充了香港高等学校的办学空间和资源。

香港与深圳的创新科技合作可谓典型例证。2017年,香港与深圳正式签署《关于港深推进落马洲河套地区共同发展的合作备忘录》,同意合作发展河套地区为“港深创新及科技园”(以下简称“港深创科园”)。港深创科园是香港和深圳创新科技合作的桥头堡,香港特区政府将积极吸引海内外创科企业进驻港深创科园,并将在园内配套建设相关高等教育、文化创意和其他配套设施,为构建大湾区国际科技创新中心贡献力量。2023年,国务院发布《河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》。香港特区政府将对接政策,与深圳市政府共同推进深港两个园区的协同发展,研究创新性的措施。同年,世界知识产权组织(WIPO)发布《2023年全球创新指数》,它揭示了本年度全球最具创新力的经济体在132个经济体中的排名,并对百强科技创新集群进行了定位,其中中国香港的“全球创新指数”排名第17位。

(三)本地人才“蓄水池”成功构筑

香港区域教育枢纽政策成功构筑了本地人才“蓄水池”。香港特区政府相继推出“本地研究生学费豁免计划”“科技人才入境计划”“科技专才培育计划”及优化“实习研究员计划”多项措施,4年间投放超过 1300 亿港元,积极吸引及培育科研人才。截至 2023 年,在香港设立海外分校有美国的上爱荷华大学(University of Upper Iowa)、芝加哥大学布斯商学院(University of Chicago Booth School of Business),英国的桑德兰大学(University of Sunderland)、曼彻斯特商学院-东亚国际中心(Manchester Business School,East Asia International Centre),加拿大的韦仕敦大学毅伟商学院亚洲校区(Ivey Asia),澳大利亚的伍伦贡大学学院(University of Wollongong College)等;香港在内地设立分校的大学有香港浸会大学、香港中文大学、香港科技大学等,大学荟萃高端人才的效应日趋显现。

香港区域教育枢纽政策实施以来,香港八大院校招收非本地生的总人数持续增长。以2010/11学年和2022/23学年数据作对比,香港2022/23学年招收非本地生21519人,与2010/11学年的9945人相比,增加11574人,增长53.79%。其中,在香港就学的内地学生人数由8660人增至16 179人,增加7519人,增长46.47%。以上数据表明,香港区域教育枢纽政策的实施过程中,香港在原有的高等教育规模基础上持续增加优质教育资源供给,吸引和招收了越来越多的非本地生。2022年11月,欧洲工商管理学院(INSEAD)、波图兰研究所(Portulans Institute)和新加坡人力资本领导力研究所(the Human Capital Leadership Institute)联合发布《2022年全球人才竞争力指数》(GTCI)报告,囊括133个国家175个城市。该报告是一份全面的年度基准报告,衡量国家和城市如何培养、吸引和留住人才,其中中国香港的全球人才竞争力指数位列第 21 名。

六、结语

教育政策价值分析框架为阐释我国香港区域教育枢纽政策提供了良好的理论视角,从“价值选择”“合法性”和“有效性”三个向度揭示香港区域教育枢纽政策的基本价值特征,提升对该政策价值的关注与理解,可以为我国香港区域教育枢纽建设的政策实施和完善提供借鉴。关于香港区域教育枢纽政策的价值分析,从政策价值选择来看,在“一国两制”的制度框架下,香港区域教育枢纽政策始终需要平衡和协调“国际”“国家”和“本地”关系之间的张力,在不同阶段实施动态调整,指向 “更高质量、更有效率、更加公平”的价值追求,以实现政策的“可持续发展”。从政策合法性来看,香港区域教育枢纽政策满足《宪法》、香港《基本法》的要求,偏好工具理性的发展理念,符合保障个人权利的原则,强调现代认同的有效建构,如何实现从依附走向自主超越成为未来制度探索的必经之路。从政策有效性来看,香港区域教育枢纽政策取得了一定的实施效果,体现在教育质量与竞争力明显提升,知识生产与创新能力逐渐增强,本地人才“蓄水池”成功构筑等方面。

诚然,香港区域教育枢纽政策在取得一定效果的同时,也面临着诸多挑战,譬如海外分校(international branch campuses)的建立较少,土地和资金有限等问题,制约着政策有效性的发挥。此外,如何统摄粤港澳三地的教育优势,在保留特色的基础上实现区域间资源的有机整合,值得深入研究。香港区域教育枢纽政策如何在参与大湾区建设、融入国家发展大局和高等教育强国建设中展现更大作为,尚待观瞻。有鉴于此,除了明晰香港区域教育枢纽政策的价值分析外,仍需进一步加强区域教育枢纽政策的事实分析和规范分析。

囿于历史原因,有关香港的研究直到回归前后才得以逐渐兴起,香港及内地的民众对于香港自身的历史与现状的了解存在明显局限。高等教育在推动知识创新、培育人力资本、促进文化交流方面发挥着重要功能,目前关于香港中小学教育(尤其是历史教育)与国家认同的研究已经成为热议话题,但对香港高等教育在国家认同中发挥重要作用的关注度则相对较低。

香港是典型的微型地区,在发展上既有自身独特性也有一定的局限性,但由于其地处东西方交汇之处,地理位置特殊,成为一个强劲的“教育枢纽”后,其产生的辐射力和影响力将难以估量。根据教育依附理论,考虑到历史、文化和经济的发展,中国香港的区域教育枢纽目前正处于建设一个“独特”的国际教育枢纽的边缘。香港区域教育枢纽政策不仅能为香港特区自身发展提供内生力量,也能为内地、亚洲乃至全球带来长远利益。

在教育政策分析中,教育政策价值分析居于核心位置,区域教育枢纽政策的价值分析结果表明,这一政策未来需要协调与平衡价值理性与工具理性、国家认同与区域认同、建设教育枢纽与融入国家发展大局的内在同一性。具体的政策启示有三。其一,运用系统论的思维,需要注重区域教育枢纽政策目标之间的统筹性与整体性。其二,区域教育枢纽政策实施期间,香港在不同时期招收非本地人才的动因不一而足,譬如促进经济增长、解决人才短缺问题、促进创新和科研发展、提高教育质量等,整体上偏好工具理性。根据韦伯典范,未来香港应更加注重“提高教育质量”,增强价值理性,实现工具理性和价值理性的有机统一。其三,依据教育政策价值分析框架中合法性的相关阐释,可以发现,香港区域教育枢纽政策在近几年才注重强调现代认同的建构,其融入国家发展大局的导向仍需进一步增强。香港的区域教育枢纽建设是“独特的”,具有背靠祖国、联通世界的优势。在“一国两制”日渐成熟的制度环境中,香港特区政府通过持续践行“质量、效率、公平”三管齐下的政策价值理念,新时代的区域教育枢纽政策必将为香港更好更快融入国家发展大局,以及向世界“讲好中国故事”,作出更大贡献。


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