作者简介：张文杰，教育部人文社会科学重点研究基地北京大学教育经济研究所博士生;*哈巍，教育部人文社会科学重点研究基地北京大学教育经济研究所长聘副教授（通讯作者wha@gse.pku.edu.cn北京100871）。
文章来源：教育研究，2022,43(04),92-106
摘要：基于规模经济理论，采用双向固定效应模型、事件研究法等因果推断方法，探究自20世纪90年代以来合并、扩招和新建校区等多轮高等教育变革对70所教育部直属高等学校办学成本的影响，有以下四个发现。第一，80%以上高等学校由老校区单一化办学模式演化成了包含合并校区、新建校区在内的多校区办学模式。第二，合并使高等学校生均总支出显著上涨；其中，师均工资福利支出在合并前期上涨明显，生均商品服务支出在中后期逐渐上涨；合并个数越多，办学成本越高；学科上的异质合并、办学实力上的强强合并、隶属关系上的非中央直属院校参与合并都会显著加大高等学校办学经费压力；被合并校区与老校区地理距离越远，办学成本越高。第三，1999年急剧扩招以来，高等学校生均总支出及商品服务支出迅速下降，短期内规模效益明显，办学成本随着扩招幅度的升高而下降。第四，持续快速扩招而衍生的新建校区使高等学校生均总支出再度上涨；其中生均基建和设备购置支出先升后降，生均商品服务支出上涨相对滞后；合并后又建设新建校区的高等学校办学成本更高；新校区选址迁建在当地大学城能够有效降低高等学校办学成本。高等学校应积极促进多校区融合发展，提高内部经费使用效益，推动高等教育内涵式发展。
关键词：规模经济;高等学校办学成本;大学合并;扩招;新建校区
基金：国家自然科学基金2020年面上项目“大学与地区经济增长：基于新建校区的准实验研究”（项目编号：72074010）的研究成果。
20世纪70年代中后期以来，全球尤其是西方国家的高等学校普遍面临成本控制的挑战，高等学校内部办学效益备受重视。[1]其挑战主要来源于三个因素。第一，高等教育扩张与毛入学率上涨引发办学经费需求。第二，高等教育行业对高水平人力资本具有大量刚性需求。为保证教学科研质量、防止人才外流，高等学校必须支付具有竞争力的薪资待遇。[2]而且高等学校作为非营利组织，往往追求卓越、威望和影响力等产出最大化而非成本最小化，[3]这都使得高等教育的单位成本更高。第三，受经济危机影响，政府整体财政收入减少甚至频现财政赤字现象，公共经费的稀缺性日益凸显。相较于纯公共产品，高等教育竞争力较弱，获得的财政支持日益紧缩。
一、引言
我国的高等教育扩张时点晚于西方国家，于20世纪90年代开始加快扩张步伐，但由于规模基数大且扩张速度快，节约办学成本与优化内部经费资源配置的诉求甚至比西方国家更迫切。1993年，《中国教育改革和发展纲要》颁布，正式拉开高等教育改革序幕，掀起了全国范围内包含布局结构调整、综合型人才培养、规模效益提升等政策涵义在内的高等学校合并浪潮。[4]1997年以来的东南亚金融危机，进一步加速高等教育扩张速度。为扩大内需与拉动经济增长，同时也为了满足人民日益增长的高等教育需求，高等教育规模于1999年开始急剧扩张，毛入学率从1999年的10.5%迅速增至2002年的15%以上，步入了高等教育大众化阶段。[5]
由于扩招政策颁布的时间紧、任务重，缺乏足够的时间准备和必要的投入，新建院校的速度在短时间内难以跟上，因此，扩招前期尤其是前三年，大量扩招任务落在了原有高等学校身上。[6]但据北京大学高等教育研究所调查显示，普通本科高等学校在扩招前本就无多少潜力可挖，[7]扩招进一步加剧了老校办学资源全面紧张的局面，尤其是教育部规定的与本科教学评估直接挂钩的“生均一分地”的办学指标一再被突破。为避免对招生造成负面影响，不达标的老校不得不考虑扩大校园面积，另选址建设新校区。据本文课题团队统计，目前全国共有一百二十余个大学城，一千余个同城新建校区。
纵观高等教育发展史，20世纪90年代到21世纪初的系列变革作为关键节点，为高等教育跨越式发展奠定了扎实基础。目前，我国已建成世界上规模最大的高等教育体系，高等学校也愈来愈成为区域和地方社会经济和文化发展的新地标。[8]放眼世界高等教育史，我国高等教育扩张的速度之快、规模之大、范围之广、影响之深实属罕见。据《2021年全国教育事业发展统计公报》，截至2021年，全国共有3 012所高等学校，其中普通本科学校1 238所，高职（专科）院校1 486所，各种形式的高等教育在学总规模达4 430万人。[9]
根据规模经济理论，高等学校的办学规模存在适度原则，规模过小容易导致资源利用率低，办学成本偏高；规模过大则需要新一轮固定资产和教学资源的投入，造成办学成本上升。因此在大力推动高等教育蓬勃发展的同时，保持适度的办学规模对于高等学校内部效益而言至关重要。目前，国内外已有不少研究就高等教育规模与办学成本之间的关系加以讨论，不过依旧存在以下完善空间。第一，从研究对象来看，现有研究多呈现的是西方尤其是欧美发达国家的高等教育规模效益经验，对发展中国家的借鉴意义有限。相较于西方国家，我国高等教育走出了一条独具特色的规模扩张道路，中国经验和中国智慧值得被总结和传播。第二，从研究时间线来看，相关研究大多集中在20世纪八九十年代，在近三十年该领域缺少足够的关注度，研究进展相对缓慢，亟待突破。而我国近些年来所经历的高等学校合并、扩招、同城迁建新校区与大学城建设等多次变革，恰好为该领域研究的创新与突破提供了难得的条件和契机。第三，从新时代发展需求来看，实现从高等教育大国到强国的历史性跨越是目前高等教育发展的重要战略目标。我们站在新的历史起点上，从规模效益角度去重新回顾和审视世纪之交的这场跨越式变革，对高等教育未来内涵式发展的实践探索具有重要的时代意义。
本文基于规模经济理论，利用70所教育部直属高等学校经费数据，借助20世纪90年代以来的高等学校合并、扩招、同城新建校区等多轮高等教育变革的外生冲击，运用双向固定效应和事件研究法等因果推断的方法来量化评估高等教育规模对高等学校办学成本的长期影响，以期为高等学校内部运行效益的提升提供借鉴和参考。
二、理论基础与文献回顾
该部分将依次回顾高等教育中的规模经济理论、关于高等教育规模与高等学校办学成本的国内外研究现状。
（一）高等教育中的规模经济
规模经济理论表明，在既定的技术条件下，企业存在一个平均成本最低的最优生产规模（图1所示，Q1），企业的平均成本（Average Total Cost,ATC）通常会随产量的增加先下降后上升，在规模未达到Q1前，每多生产一单位产品的边际成本（Marginal Cost,MC）小于平均成本，平均成本不断下降，称作存在规模经济（Economies of Scale），或称为“规模效益”，在达到Q1后继续扩大产出会导致边际成本超过平均成本，平均成本上升，即存在规模不经济（Diseconomies of Scale）。对于多产出企业，各种产出保持同比例增加的情况下平均成本下降，称作存在总体规模经济（Ray Economies of Scale），某种特定产出增加而其他产出不变的情况下平均成本下降，称作存在特定产出规模经济（Product-specific Economies of Scale）。[10]
与企业类似，高等学校同样存在最优办学规模，在未达到这一规模前高等学校平均成本不断下降，过度扩张后则面临平均成本上升的挑战。规模经济的出现，主要可以从固定成本和可变成本的角度理解。高等学校成本包含两部分：随学生规模同步变化的可变成本（教师配备、教学耗材）和短期内不随学生规模变化而变化的固定成本（基础设施及其运转和维护成本、管理服务机构的运行费用）。随着规模扩大，平均可变成本不变，而固定成本被更多学生分摊，平均固定成本下降，平均总成本随之下降，出现规模经济。此外，适度扩张还有助于解决高等学校规模过小所潜在的管理幅度不足、行政效率低下，以及教师教学工作量不饱和、生师比过低等问题，一定程度上降低平均行政管理成本与平均教学成本。[11]
（二）国内外相关研究
学界对高等教育规模与成本的研究兴趣，最早可追溯至20世纪20年代。[12]不过系统性的研究直至五六十年代，随着西方高等教育扩张面临成本控制挑战才出现。一开始，学者们往往遵循高等学校产出完全由学生数量构成的线性假设，通过比较不同规模院校的生均支出、对生均支出与在校生数进行线性回归、计算平均支出和边际支出之比等方法判断规模经济现象存在与否。若发现大型院校生均支出更低，或生均支出和在校生数之间呈负相关，或平均支出和边际支出比值大于1，则判断存在规模经济现象。[13]此阶段，虽也有个别研究意识到高等学校具有教学、科研、社会服务等多产出组织特性，但尚未进行严格的多产出成本分析。[14]1989年，基于多产出可变固定成本二次模型（Flexible Fixed Cost Quadratic Function,FFCQ），科恩（Cohn,E.）等人首次对美国1 195所公立院校和602所私立院校的总体规模经济以及本科生、研究生教育和科学研究的特定产出规模经济进行估计，开启了多产出成本估计阶段。[15]20世纪90年代，涌现出了大批相似研究，不过关于是否存在整体规模经济和特定产出规模经济的研究结论并不一致。学者们认为，这与各自分析所基于的院校类型有关，如公立与私立、研究型与教学型、综合型与专门型院校的成本结构差异明显。[16]继多产出二次模型后，21世纪还兴起前沿分析（Stochastic Frontier Analysis,SFA）和数据包络分析（Data Envelopment Analysis,DEA）方法来讨论高等学校内部运行的有效性。不过，同样是由于样本选取与变量设计的差异性，研究结论往往不具有普遍借鉴意义。
国内相关研究晚于国外，大致随着高等教育规模变动的实践变革，经历了三个发展阶段。
第一阶段，20世纪80年代中后期至90年代初期，有学者针对80年代初期规模扩张所产生的规模效益低下问题，展开过实证分析。[17]其整体揭示了80年代国内高等教育总体规模走的是一条外延式发展道路，高等学校数目多、规模小，规模效益低下，为高等教育以内涵式发展、小规模院校合并等政策制定提供了重要依据。[18]
第二阶段，20世纪90年代，主要围绕高等学校合并能否真正产生规模效益展开广泛的思辨与讨论。学者们提出合并能够降低生均支出的三点潜在原因：第一，精简管理部门和人员，节约生均行政管理成本；第二，提高生师比，降低生均教学成本；第三，提高教学设备和资源利用率。[19]不过，大多数学者认为，合并仅为提高规模效益提供了一种可能性，现实中存在诸多阻碍规模效益实现的复杂因素。第一，不同高等学校办学思想与价值取向之间存在强烈差异，难以实现真正的融合性发展。第二，机构裁撤、岗位削减、班子重组、待遇调整、人员分流等事关利益和权力再分配，阻力大，很可能最后不仅无法降低成本，还会形成领导体制多元化、相互扯皮等管理难度加大的局面。第三，合并后往往形成多校区管理局面，增加管理层次，管理成本升高。[20]而且部分校区地理布局相对分散，办公、交通等运行成本会显著增加。[21]
第三阶段，1999年高等学校扩招以来，学者大多采用多产出成本函数估计扩招所产生的规模效益。基于1999—2001年教育部直属高等学校基本情况统计资料汇编，有学者发现，扩招显著改善了高等学校的办学效益，但清北等七所“985工程”大学规模已趋于饱和甚至有些过度。[22]基于2005年全国1 412所普通高等院校数据，有学者发现，我国本专科教育依然符合规模经济现象，但在大学特别是研究型大学中，研究生培养处于规模不经济状态。[23]基于2004—2007年教育部直属高等学校数据，有学者发现，除西部地区的高等学校，东部和中部地区高等学校的总体规模经济都有一个先增后降的趋势；2005—2006年，总体规模经济已达到峰值。[24]不过相关研究热潮很快随着我国进入高等教育大众化阶段、扩招结束而退去，近十年都几乎没有规模变动与办学成本的量化实证研究。
（三）小结
高等教育规模与高等学校办学成本这一学术领域的理论基础和相关研究已经较为成熟，但在理论对话和技术处理方面还存在以下进一步优化空间。第一，当前研究通常基于截面数据进行高等学校办学成本的估计，与规模经济理论自身所强调的长期成本概念有所出入，难以断定观察到的究竟是短期还是长期成本变化，也很难区分观察到的规模经济或不经济现象究竟是高等学校实际生产能力的变化还是利用既定的生产能力方面产生的变化，很可能呈现的仅仅是长期成本曲线中某一时点的短期状态。[25]为解决这一问题，本研究使用长时段的高等学校经费面板数据，能够较好地捕捉高等学校办学成本的长期变化。第二，指标方面，由于高等学校内部经费数据的难以获得性，当前鲜有对成本各个子项进行深入探讨的研究。本研究的被解释变量除高等学校平均办学成本（生均总支出）以外，还囊括了师均工资福利支出、生均商品服务支出、生均设备购置支出、生均基本建设支出四大子类办学成本，能够更清晰地厘清高等学校成本变动的内部作用机理。第三，方法方面，当前主要为多产出成本函数、随机前沿与数据包络分析，鲜有因果推断的实证研究。本文巧妙借助20世纪末到21世纪初国内的三次高等教育重大变革，通过双向固定效应、事件研究法等因果推断的方法探讨高等教育规模变动对办学成本的影响。因此，相较于前人研究，本研究在学理性和方法性上均具有一定的创新性。
三、研究设计与数据说明
该部分将围绕文章的研究思路、研究数据、描述统计、研究方法与变量设计，加以详细介绍。
（一）准实验的研究思路
合并、扩招、新建校区变革尤其是其时点具有一定的政策外生性，可以被视为一项准实验研究。就合并而言，高等学校合并整体上是高等教育领域顺应社会主义市场经济体制改革的一项变革，政府更多扮演着发起人的角色，合并工作主要“由主管部门扶持促成，整个过程都由主管部门组织合并高等学校协商、策划，政府部门参与度甚高”，其中不少高等学校在实际过程中属于“响应号召，服从决定的被动合并”。[26]可见，合并与否以及合并的具体时点，并非完全由高等学校主观决策，呈现被动性和未知性。
扩招政策的出台，具有明显的紧急性和突发性。高等学校的扩招规模往往也超出其原本的办学资源承受能力，并非完全是计划之内的高等教育扩张计划。1996年4月，《全国教育事业九五计划和2010年发展规划》首次提出2010年高等教育毛入学率达到11%的目标。[27]为应对自1997年开始的东南亚金融危机，时任亚洲开发银行经济学家的汤敏等人于1998年11月向中央政府提交了有关扩大高等学校招生以拉动内需的建议。[28]1999年，《国家发展计划委员会、教育部关于扩大1999年高等教育招生规模的紧急通知》及《教育部、国家发展计划委员会关于下达1999年普通高等教育扩大招生计划的通知》印发。可以说，扩招“作为实施积极的财政政策的措施之一，成为我国政治经济全局战略中的一部分，是教育主动适应经济与社会发展的直接体现”、“它是在非常规条件下为解决涉及全局的重大与紧迫问题而作出的一项典型的困境决策”。[29]
新建校区，是在高等学校随着急剧扩张而办学空间难以达到教育部本科教学评估所规定的生均占地标准的背景下兴起的。教育部直属高等学校新校区的开建尤其是建设时点决定权并不完全掌握在高等学校手中，往往需要高等学校、地方政府以及教育部等多元主体进行统一的规划协调、充分考察和反复论证，新建校区从初步意向的形成到最终的开建都需要经过不同部门的层层审批，因此，新校区的建设尤其是其建设时点具有一定的外生性。
（二）研究数据
本文分析对象为教育部直属高等学校。当前，教育部直属高等学校共有75所。考虑个别高等学校的特殊性，剔除在校生规模与经费水平处于极大值与极小值两端的高等学校，北京大学、清华大学两所顶尖高校以及中央音乐学院、中央美术学院、中央戏剧学院三所艺术类高等学校，保留70所高等学校。
本文的核心被解释变量为高等学校办学成本，具体包括生均总支出、师均工资福利支出、生均商品服务支出、生均设备购置支出和生均基本建设支出五项测量指标。数据来源为，1993—2016年高等学校经费统计数据。
本文的核心解释变量为合并、扩招与新建校区建设三轮高等教育变革。经统计，70所教育部直属高等学校中，28所既有合并又有新建校区历史，11所仅有合并史，20所仅有新建校区史，11所既没有合并也没有新建校区史，大多处于单校区运行状态。整体来看，70所高等学校有近210个校区，平均每个高等学校拥有3个校区，80%以上的教育部直属高等学校有合并校区与新建校区，多校区办学已经成为高等学校办学的常态。
本文进一步对多校区形成的时间线及其特征加以梳理，如图2所示。
39所教育部直属高等学校自20世纪90年代以来进行过合并（占比56%），被合并高等学校总量近70个，合并校区数量自1994年开始攀升，2000年达到顶峰，与全国高等学校合并趋势相一致，此后合并浪潮逐渐退去。根据学科的相关性，合并可以划分为同质合并与异质合并两类，大多高等学校属于学科背景相似的同学缘合并，异质合并几乎全部是综合类院校合并医学类院校，且不少属于同根同源。这与1952年前后的院系大调整有密切关联。50年代，为服务经济社会对专业人才特别是理工类人才的需求，围绕“以培养工业建设人才和师资为重点、发展专门学院、整顿和加强综合大学”的方针，不少综合类大学被拆分成专业类，尤其是理工类院校。90年代随着社会发展对综合类人才的需求，又再次进行了一轮声势浩大的高等学校合并潮。[30]尤其以医药类高等学校重新并入同根同源的综合类高等学校为主要特征，如华西医科大学重新并入四川大学。根据合并与被合并高等学校的办学实力对比，教育部直属高等学校的合并还可以划分为强强合并（被合并对象为大学）与强弱合并（被合并对象为学院、高等专科学校或成人高等学校）两类，近17所高等学校属于大学与大学之间强强联合的情况，如原吉林大学、吉林工业大学、白求恩医科大学、长春科技大学、长春邮电学院合并组建成新的吉林大学，其余为强弱合并，一所实力较强的大学兼并其他学院、高等专科学校或成人高等学校（各类管理干部学院），被兼并院校占地面积一般在几百亩左右，规模较小，如上海石油化工高等专科学校并入华东理工大学。从隶属关系上来看，在近70个参与合并院校中，有中央其他部门直属和非中央直属两大类型，不存在教育部直属高等学校之间的合并。其中，60%以上属于中央其他部属院校，办学实力相对较强，如上海铁道大学（并入同济大学）隶属于原铁道部。非中央部属院校办学实力相对较弱，如并入华东师范大学的上海幼儿师范高等专科学校、上海市南林师范学校、上海教育学院以及第二教育学院，均为上海市属院校。
70所教育部直属高等学校中，48所高等学校进行了新校区建设（占比69%），形成50余个同城新校区。其中，28所高等学校还有过合并史，合并校区的形成几乎都早于同城迁建的新校区。虽然经过合并后高等学校一定程度上扩大了办学空间，形成多校区办学模式，但合并校区的利用率与融合度较低，往往处于边缘化位置。因此，不少合并高等学校依旧做出了新建校区的选择。从时间上来看，新建校区建设的高峰期略晚于高等学校合并，新建校区数量自1999年扩招开始攀升，2003年达到顶峰，当年有10个新校区奠基动工，之后随着扩招的结束而逐渐减少。由于高等学校的老校区通常地处城市市中心，地价高且空间可拓展性有限，因此大多不得不选择同城郊区地带进行选址迁建，尤其不少高等学校在当地政府统筹下有规划地迁入了当地大学城或高教园区（27个新校区，占比超过一半），产生了明显的规模效应和集聚效应。
（三）描述统计
本文对样本进行了描述性统计，经过价格指数平减后，1993年至2016年间全样本的生均总支出为1.9万元/生；师均工资福利支出、生均商品服务支出、生均设备购置支出和生均基本建设支出分别为：4.8万元/师、0.6万元/生、0.2万元/生和0.3万元/生。不同于高等学校扩招发生在所有高等学校中，合并和新建校区仅对部分高等学校造成冲击。为验证两项政策冲击中实验组与对照组的可比性，图3给出高等学校合并与新建校区过程中对照组与实验组关于核心被解释变量生均总支出的发展趋势。
1993年开始，非合并高等学校和非新建校区高等学校的办学平均成本分别高于合并高等学校和新建校区高等学校，但实验组和对照组基本保持相同的上涨趋势。在经历了2000年合并、2003年的新建校区高潮后，合并高等学校与新建校区高等学校的平均成本均于2003年反超非合并高等学校和非新建校区高等学校，并始终保持着略高的平均办学成本水平。尤其是一定程度上排除了新建校区与经费支出之间潜在的反向因果性。也就是说，并非经费越充裕的高等学校越会主动选择建设新校区，新建校区更多是在高等学校师生规模过于庞大、办学条件紧张背景下的产物，具有一定的外生性。
（四）研究方法与变量设计
第一，本文率先采用双向固定效应模型分析高等教育变革对办学成本平均效应：
在该模型中，下标i为高等学校，t为年份，被解释变量Yit表示高等学校i于t年生均总支出（万元/生）、师均工资福利支出（万元/师）、生均商品服务支出（万元/生）、生均设备购置支出（万元/生）、生均基本建设支出（万元/生），本文以1993年为基期进行价格指数平减后再取对数。核心解释变量有三个：mergeit、expansionit、campusit，具体来看，mergeit表示高等学校是否经历过合并，若高等学校i于t年已经进行合并重组，则该变量取值为1，否则为0;expansionit表示高等学校扩招的影响。本文通过计算各个高等学校每年的本专科在校生规模涨幅百分比，取各高等学校涨幅最大年份作为其受扩招政策冲击的年份，该年份及其之后的年份观测值取值为1，否则为0;campusit表示高等学校是否建设了新校区，若高等学校i于t年已经开始建设新校区，则取值为1，否则为0。本文还加入了可能会影响办学成本的一组控制变量X，包括高等学校i于t年的全日制当量学生数（单位：万人）、研究生数占比（单位：%）和教职工数（单位：万人）。λt、θi分别为年份固定效应和高等学校固定效应，年份固定效应用来控制各个高等学校经费支出随年份而发生的集体波动，高等学校固定效应用来控制不同高等学校之间不随年份变化的固有差异的影响。εit为随机扰动项。
该模型实际上类似于广义的双重差分模型，本文主要关注系数β1、β2、β3的大小和显著性，它们分别刻画了政策冲击前后实验组和对照组之间的差异，用以衡量不同的高等教育规模变动对于办学成本的平均处理效应。
第二，本文采用事件研究法（event study）来呈现办学成本的动态变化趋势。模型通过引入三组二分变量（、、）来分别估计高等学校合并、扩招和新建校区前后每个时点的政策效应。以高等学校合并为例，若高等学校i在年份t-m已经进行合并，则取值为1，从而每一个二分变量代表高等学校合并第m年的估计效应，上标m可以取负值，表示高等学校经历合并之前的年份，对于所有没有经历过合并的高等学校，所有二分变量都取值为0。模型中的其他部分与双向固定效应模型相同。该模型在双向固定效应模型基础上，能够进一步比较实验组内部，即高等学校在合并（扩招、建设新校区）年份和其他年份各类办学成本的差异。需要进一步说明的是，该模型要求实验组和对照组的被解释变量具有相近的时间发展趋势，即对于接受政策干预前的年份，其估计系数都要与0没有显著差异。
第三，本文在模型（1）的基础上，通过替换二分变量以及引入交互项，形成三重差分等方式，进一步探讨三项变革对高等学校办学成本的内部影响机制。就合并而言，分析五个因素对成本的影响：合并高等学校个数、学科上的同质合并与异质合并、办学实力上的强强合并与强弱合并、被合并院校隶属于中央还是地方、合并校区与老校区的地理距离。就扩招而言，进一步将二分变量替换为高等学校每年的本专科在校生规模的涨幅百分比这一连续变量，分析扩招幅度对办学成本的具体影响。就新建校区而言，分析两个因素对成本的影响：合并后又新建校区，通常也就意味着同时具有合并和新建两类校区，是否会进一步加剧高等学校办学成本压力，以及新建校区是否在大学城内对其办学成本的影响。
四、实证结果
接下来将分别呈现基准回归、政策效应的动态演进、多校区办学模式的内部机制分析的实证结果。
（一）基准回归
在对全日制当量学生数、研究生数占比、教职工数以及年份和高等学校固定效应加以控制的情况下，高等学校合并、扩招和新建校区对高等学校经费支出造成不同方向和不同程度的冲击。（见表1)
合并使高等学校生均总支出显著上涨20.7%，其中，师均工资福利支出和生均商品服务支出分别显著上涨6.5%和15.6%。20世纪80年代初期，我国高等学校数量迅速膨胀。1983—1985年，新建高等学校多达301所，不过这种外延式的扩张很快便暴露出了校均规模过小和办学效益低下等问题。[18]20世纪90年代开启的高等学校合并变革，正是带有着提高办学效益的政策初衷。但从数据结果来看，合并反而进一步增加了办学成本压力。这可能与以下两个方面的因素有关。一方面，合并往往面临着复杂的机构裁撤与人事变动挑战，高等学校可能会采取保证甚至提高教职工薪资福利待遇的措施来减小合并过程当中的阻力。[32]另一方面，合并通常使高等学校形成了多校区办学模式，甚至多校区地理距离还可能较远，师生在不同校区的通勤以及日常的行政管理成本升高。[33]
扩招则与合并的影响方向完全相反，使高等学校生均总支出显著下降10.6%，生均商品服务支出显著下降11.9%。扩招前期入学人数在短时间内急剧上涨，然而高等学校对教学资源的投入往往具有一定的滞后性，难以对规模变化做出迅速反应。因此，办学成本被更多学生分摊而下降，但这种现象一定程度上只是一种短期效应，会随着高等学校对办学投入的增加而消失，而且成本下降的这一段时期内还很可能会造成办学质量的实际下降，所以，要更加理性地看待扩招所带来的成本变化。
新建校区则让高等学校的生均总支出再度上涨12.3%，其中，生均商品服务支出、生均设备购置支出与生均基本建设支出分别显著上涨9.8%、9.5%与40.3%。世纪之交，高等教育经费需求随着规模扩张而迅速膨胀，但经费来源十分受限。虽然进行了一系列经费筹措多元化改革，但尚未形成真正的多元化格局，高等学校自筹经费的能力依旧较弱。经费最主要的两大来源——国家财政拨款和学费收入，基本都用于维持日常教学行政开支，银行贷款成为现实中新建校区最主要的收入来源。[34]经费稀缺性日益凸显，加之受到来自本科教学评估中生均占地面积规定的压力，为避免对办学造成负面影响，新建校区高等学校只能率先将经费倾斜到盖房子、买设备与校区的日常运转等方面上，尤其是很多新建校区的占地规模不亚于一所新建本科院校，对房屋建筑物购建的资金需求非常大，很难同时保障教职工工资福利待遇的增速。
（二）政策效应的动态演进
本文进一步运用事件研究法考查高等学校各类办学成本在多轮变革进程中的时间变动趋势。本文绘制模型（2）中三组核心二分变量组的估计系数及其95%的置信区间。出于篇幅考虑，本文仅展示生均总支出的动态效应趋势图。（如图4)
在分析动态变化之前，首先要关注模型成立的前提假设，无论是合并、扩招还是新建校区，三组二分变量的绝大多数系数在其政策干预前都在统计意义上不显著，在0附近上下浮动，能够满足平衡趋势检验。各类办学成本在政策干预后的变动方向与双向固定效应基准回归结果保持基本一致。
就时间趋势来看，合并使高等学校的生均总支出及商品服务支出呈现出随年份逐渐上涨的趋势，师均工资福利支出则先上升后缓慢回落。经调研访谈，不少合并校区的办学模式发生过变化，例如医学院校区被合并之初通常独立培养医学生，医学院校区和主校区之间关联性较弱，后随着办学理念变化以及大类招生等高考改革的实行，高等学校愈加重视对本科新生院校文化认同感和归属感的培养，医学生第一年要前往主校区进行公共必修课的学习和社团活动的参与，合并校区与老校区融合度加深，各校区之间的日常运转成本增大。不同于生均商品服务支出，高等学校在合并之初便迫切需要通过提升教职工薪资福利待遇这种经济性补偿的方式减小人事变革阻力，因此呈现出先升后降的趋势特征。
扩招使高等学校生均总支出及生均商品服务支出下降，在扩招当年尤其明显，与已有前人文献观点相一致。[35]自1999年以来高等学校在校生规模急剧扩张，高等学校内部原有的办学潜力被进一步充分挖掘，在校生规模在短短几年内迅速膨胀，但是校舍面积、教学设备、师资队伍等办学条件难以在短时间内进行迅速调整，不得不暂时使用旧的教学资源来应对新的入学水平，从而形成办学成本迅速下降的短期效应。
新建校区高等学校的生均总支出、生均设备购置支出、生均基建支出呈现出先升后降的趋势，这一特征与新建校区的建设周期相关。[36]多数新校区的建设周期较长，分一期、二期、三期等多期工程，往往在部分建筑完工后由部分学生率先迁入，然后在很长时间内处于边筹资、边施工、边上课的状态。因此，高等学校的基建和设备购置支出在较长时间段内持续性显著上升，随着基建工程的逐渐完成和新校区学生入住规模的不断扩大，基建和设备购买支出下降，维持日常教学活动运转的生均商品服务支出开始上涨。
（三）多校区办学模式的内部机制分析
本文进一步进行多校区办学成本的内部机制分析。（见表2)
首先，本文将模型（1）中是否已经进行了合并的二分变量替换为截至当年已完成的合并高等学校数量（第一列），发现每多合并一个高等学校，原高等学校生均总支出平均显著增加11.1%。即越是多个院校合并重新组建而成的高等学校，面临的内部融合与发展阻力越大，办学成本挑战也越大。其次，在合并类型上（第二列），相较于学科上的同质合并，异质合并会增加办学成本（生均总支出显著上涨18.5%），样本高等学校中的异质合并大多为医学院校的并入，而医学类高等学校在实验器材购置等方面的经费需求较大，会造成原有综合类院校的人才培养成本上升。在合并对象上（第三列），相较于强弱合并，强强合并显著增加了办学成本（生均总支出显著上涨22.7%），学院、高专或者成人高等学校的办学规模通常较小，学科发展较为薄弱，一般被合并后重视程度较低，不少沦为继续教育校区，对日常办学影响较小。由于部分强强合并的院校同时也属于异质合并，即主体院校和医科大学的合并，而医学类院校往往生均培养成本较高。因此，我们进一步对剔除医学合并院校的样本进行回归，发现强强合并的系数依旧是正向显著的。这表明，办学成本不仅会受学科上的异质合并的影响，还会因两所实力相当的大学合并而升高。在院校隶属关系上（第四列），相较于中央其他部门直属院校被合并，非中央直属院校被合并会给主体高等学校带来更高的办学成本压力，生均总支出显著增加15.6%。这可能主要是因为，其与教育部直属院校的经费来源、预算政策、开支要求（教师薪酬等）都存在着较大差异，彼此合并会面临更多挑战。在地理距离上（第五列），我们计算了合并校区与老校区的地理距离（若存在多个合并校区，则分别计算了每个合并校区到老校区的距离并取算术平均值），发现合并校区与老校区之间的距离每增加一个标准差，办学成本将会显著提高2.15%左右（10.763×0.002×100%,10.763为地理距离变量的标准差）。
就扩招而言，我们将模型（1）中关于扩招的二分变量expansionit替换为了扩招的幅度即高等学校每年的本专科在校生数涨幅百分比（第六列），发现每增加一个标准差，办学成本下降5.92%左右（0.22×（-0.269）×100%,0.22为扩招幅度的标准差）。就新建校区来看，合并后还再次建设了同城新校区的高等学校生均总支出会再度上涨11.1%（第七列），即相较于单一类型的多校区高等学校，同时具有合并校区和新建校区这两种不同高等教育变革历史渊源下的校区进一步增加了高等学校的办学成本负荷。此外，高等学校新建校区是否随当地政府统一安排入驻大学城（高教园区）也是影响其办学成本的重要因素（第八列），数据显示新校区在大学城内会显著降低高等学校生均总支出（6.2%），这主要是由于相较于高等学校自身“单打独斗”建新校区，在当地政府的统一筹划下迁入大学城后，各个高等学校之间更加容易进行内部办学资源的共享，从而形成规模化和集聚性效应。[37]
五、结论与讨论
高等学校经费是教育财政领域备受关注的问题之一，如何有效控制高等学校运行成本、提高经费使用效率对高等学校而言至关重要。我国自20世纪90年代起兴起了合并、扩招、新建校区等一系列变革，快速步入了高等教育大众化阶段，不过规模之大对于高等学校办学成本而言是一个巨大挑战。目前教育部直属高等学校大多处于多校区运行状态，存在老校区、合并校区和新建校区至少三种校区形态。
（一）多轮高等教育变革对高等学校办学成本的影响
第一，合并高等学校维持着较高的办学成本，其中，师均工资福利支出、生均商品服务支出分别在合并的前期和中后期上涨明显。就内部作用机制来看，合并数量越多、合并校区与老校区距离越远，以及学科层面的异质合并、办学实力上的强强合并、隶属关系上的非中央直属院校参与合并，都会增大高等学校的办学成本压力。
第二，扩招使高等学校生均总支出和生均商品服务支出明显下降，短期内规模经济效益明显；进一步地，扩招幅度越大，生均总支出下降越明显。扩招所具有的规模大、速度快等特征使高等学校在校生规模在短时间内迅速膨胀，教学资源被充分利用，总成本被更多学生所分摊，规模效益得到较快提升。
第三，高等学校扩招而衍生出的同城新建校区让高等学校办学成本大幅增加，生均商品服务、设备购置以及基建支出均显著上涨，尤其生均基建支出涨幅较大。从时间趋势来看，生均总支出、设备购置支出和基建支出先升后降，生均商品服务支出在校区启用后开始上涨。就内部机制来看，已有合并校区的情况下再同城迁建新校区会加重高等学校多校区运转负担，高等学校办学成本进一步上升；新校区选址在当地大学城内一定程度上能够节省办学开支。
（二）促进我国及发展中国家高等教育发展的建议
基于以上研究发现，本文从国际和国内两个视角提出发展建议。就国际而言，目前我国已经开启了高等教育普及化进程，不过仍有不少发展中国家的毛入学率还处于15%以下，尚未实现高等教育大众化，我国世纪之交的规模扩张路径对这些国家的高等教育扩张具有较强的借鉴意义。例如，要尽可能统筹协调扩张规模、扩张速度与高等学校所能承受的办学空间和办学成本的矛盾，减少短时间内大规模扩张对高等学校教学资源和经费支出结构稳定性造成的冲击。就国内而言，本文进一步提出以下三点促进我国高等教育未来高质量内涵式发展的建议。
第一，在大力发展职业教育的时代背景下，避免高等学校尤其是中职与高职院校的盲目合并，重点从学科与专业发展的角度考虑融合的合理性与可能性。20世纪90年代的高等学校合并主要针对的是本科院校，解决了条块分割等高等教育办学体制问题，但是也出现了不少行政力量主导下的“拉郎配”现象。[38]2021年3月，习近平总书记在全国政协医药卫生界教育界联组会上回应教育领域热点问题时指出，“前些年我在福建、浙江工作时，也经历过高等教育改革。一些地方建大学城、搞合并，都是方面军规模，几万人，都要凑个医学院、美术学院，‘五脏俱全’，但没什么特点，专业优势不明显。这样的方向对不对？值得讨论”[39]。其实，不仅是本科院校，中职和高职院校也可能将会面临着同样的挑战。2019年，《国家职业教育改革实施方案》明确指出，“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，“开展本科层次职业教育试点”。[40]教育部正式批准22所高职院校升格为职业本科学校。可见，高职教育迎来重大发展机遇。[41]不少成人院校和中职院校都存在着合并升格成高职院校的冲动，高职院校则存在着为进一步争取优质教育资源或升格本科而强强合并的冲动。对此，我们已有上一轮高等学校合并的前车之鉴，要严格遵循高等学校办学与学科发展规律，充分考虑到异质合并、强强合并、跨部门合并等因素带来的单位办学成本偏高等挑战，对合并效果进行理性评估。
第二，在空间布局上，以大学城或职教园的形式来承载高职扩招所带来的生源压力，以进一步提高办学的规模效益。2019年，我国正式开启了高职扩招之路，当年扩招人数达116万。[42]2020年，两会《政府工作报告》进一步明确提出，2020和2021年，高职院校扩招200万人。[43]如此短时间内的大规模扩招，很有可能使原高职老校区面临和1999年扩招背景下本科老校区相同的办学挑战——办学空间与教学资源不足，进而迎来新一轮的新建校区潮。[44]回顾上一轮的新建校区建设，我们认为，相较分散式布局，学校更应在当地政府的统一规划下进行有序迁建，形成规模化的大学城或职教园。一方面，能够充分释放高等教育的规模和集聚效应；另一方面，能够节约办学成本，实现高等学校之间资源共享，从而进一步提高办学效益。
第三，未来新校区建设规模要建立在对高等教育普及化进程和人口规模科学预测的基础上，充分考虑校区的通用性与功能转换等问题。我国高等教育从大众化进入普及化阶段。2022年3月1日，教育部发布《2021年全国教育事业发展统计公报》：2021年，高等教育毛入学率为57.8%。[9]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035远景目标纲要》明确，2025年高等教育毛入学率力争提高到60%的目标任务。[46]研究预测，毛入学率到2025年的确有望突破60%,[47]并在2030年、2035年分别达到67%和75%左右，不过总人口和高等教育适龄人口可能会出现下降趋势。[48]因此，未来新校区建设规模如何扩大，要综合考虑高等教育毛入学率与总人口发展趋势，汲取世纪之交新建校区建设的经验教训，慎重决策，坚持适度扩建原则，避免大规模的基建冲动，尽可能减少过度圈地和教学资源的闲置浪费，在前期规划过程中增加未来新建校区功能定位转换的可行性（如闲置校区转设成养老院）。
参考文献
[1]米切尔·B·鲍尔森，约翰·C·舒马特.高等教育财政：理论、研究、政策与实践[M].北京：北京师范大学出版社，2008.
[2]Baumol,W. J. Health Care,Education and the Cost Disease:A Looming Crisis[A]. Public Choice. In Rowley,C. K.,et al. The Next Twenty-five Years of Public Choice[C]. Dordrecht:Springer,1993.
[3]Bowen,H. R. The Costs of Higher Education:How Much Do Colleges and Universities Spend Per Student and How Much Should They Spend[M]. San Francisco:Jossey-Bass Inc,1980.
[4]周川.新一轮院系调整的特征与问题[J].高等教育研究，1998,(2)；卢兆彤.建国后两次高校合并的比较研究[J].清华大学教育研究，2000,(2).
[5]谢作栩.中国高等教育大众化发展道路的研究[M].福州：福建教育出版社，2001.
[6]潘懋元.大众化阶段的精英教育[J].高等教育研究，2003,(6).
[7]魏新.高教规模扩大的可能性有多大[J].中国高等教育，1999,(22).
[8] 谢维和.高等教育：区域发展的新地标[J].中国高教研究，2018,(4).
[9][45]2021年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202203/t20220301_603262.html.
[10]闵维方，马莉萍.教育经济学[M].北京：北京大学出版社，2020.
[11]丁小浩.中国高等院校规模效益的实证研究[M].北京：教育科学出版社，2000；曹利群.高等院校规模经济初探[J].教育与经济，2000,(2).
[12]Koos,L. V. The Junior-College Movement[M]. Boston:Ginn and Company,1925;Stevens,E. B.&Elliot,E. C. Unit Costs of Higher Education[M]. New York:Macmillan,1925.
[13]Russell,J. D.&Doi,J. I. Analysis of Expenditures for Administrative and General Purposes[J]. College and University Business,1955,(5); Brovender,S. On the Economics of a University:Toward the Determination of Marginal Cost of Teaching Services[J]. Journal of Political Economy,1974,(3).
[14]Brinkman,P. T. Factors Affecting Instructional Costs at Major Research Universities[J]. The Journal of Higher Education,1981,(3).
[15]Cohn,E.,et al. Institutions of Higher Education as Multi-Product Firms:Economies of Scale and Scope[J]. The Review of Economics and Statistics,1989,(2).
[16]Dundar,H.&Lewis,D. R. Departmental Productivity in American Universities:Economies of Scale and Scope[J]. Economics of Education Review,1995,(2);Sav,G. T. Higher Education Costs and Scale and Scope Economies[J]. Applied Economics,2004,(6).
[17]闵维方，丁小浩.中国高等院校规模效益：类型、质量的实证分析[J].教育与经济，1993,(1)；闵维方，等.高等院校系和专业的规模效益研究[J].教育研究，1995,(7).
[18][31]闵维方.高等教育规模扩展的形式与办学效益研究[J].教育研究，1990,(10).
[19]夏再兴.论高校合并的经济效应[J].中国高教研究，1998,(3)；李齐放，沈红.高校合并的系统科学思考[J].中南民族学院学报（人文社会科学版），2003,(1).
[20]丁小浩，闵维方.规模效益理论与高等教育结构调整[J].高等教育研究，1997,(2)；燕红，等.高校合并的融合与发展——谈合并中的几个热点问题[J].中国高教研究，2000,(7).
[21]陈运超，沈红.浅论多校区大学管理[J].清华大学教育研究，2001,(2).
[22]刘灿，宋光辉.高校扩招过程中的规模经济和范围经济[J].经济理论与经济管理，2004,(1).
[23]陈晓宇，董子静.大众化阶段高等教育的规模经济与范围经济[J].教育研究，2011,(9).
[24] 李锋亮，等.我国大学规模经济与范围经济的地区差异[J].复旦教育论坛，2015,(4).
[25]Brinkman,P. T.,Leslie,L. L. Economies of Scale in Higher Education:Sixty Years of Research[J]. The Review of Higher Education,1986,(1).
[26]王佩军，唐安国.上海高校合并：现状、问题与对策[J].高等教育研究，1997,(5).
[27]全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s7050/199604/t19960410_77143. html.
[28]郑作时.汤敏先生，扩招没有错吗？[J].南风窗，2006,(2).
[29]康宁.论教育决策与制度创新——以1999年高校扩招政策为案例的研究[J].高等教育研究，2000,(2).
[30]李岚清教育访谈录[M].北京：人民教育出版社，2003.
[32]眭依凡.关于高校合并的理性思考[J].求是，2000,(4).
[33] 沈红，等.多校区大学管理研究[J].高等教育研究，2001,(6).
[34] 谢地，刘佳丽.中国特色高等教育投融资体制的改革与发展研究[J].中国高教研究，2009,(8)；鲍威.扩招后中国高等院校的贷款融资行为与财务运作特征[J].北京大学教育评论，2011,(1).
[35]潘懋元.中国高等教育大众化的理论与政策[J].高等教育研究，2001,(6)；杨德广，张瑞田. 60年来中国高等教育大众化进程[J].现代大学教育，2009,(6).
[36]江华.动态监控：大学城发展的有效保障机制[J].江苏高教，2005,(6).
[37]程斯辉，余学敏.论建设大学城的几个问题[J].教育研究，2002,(9)；高升.对北京市高等学校外迁问题的分析与思考[J].中国高教研究，2017,(1).
[38]张万朋，王千红.试论我国高校合并与高等教育产权流动的深层矛盾[J].教育与经济，2004,(3).
[39]习近平总书记在全国政协医药卫生界教育界联组会上回应教育领域热点问题[EB/OL]. https：//www.chinanews.com/gn/2021/03-07/9426255.shtml.
[40]国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/13/content_5365341.htm.
[41]王文彬，聂劲松.面向2035区域职业教育现代化：逻辑、挑战及策略[J].教育学术月刊，2021,(10)；梁克东.职业本科教育的实践探索、发展瓶颈与推进策略[J].中国高教研究，2021,(9).
[42]王家源，焦以璇.“十三五”教育改革发展目标如期实现[N].中国教育报，2020-12-02.
[43]2020年政府工作报告[EB/OL]. http://www.gov.cn/premier/2020-05/29/content_5516072. htm.
[44]付雪凌.变革与创新：扩招背景下高等职业教育的应对[J].华东师范大学学报（教育科学版），2020,(1).
[46]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681. htm.
[47]胡咏梅，唐一鹏.我国“十四五”期间高等教育在校生规模和财政投资规模预测[J].重庆高教研究，2019,(1).
[48]别敦荣，易梦春.高等教育普及化发展标准、进程预测与路径选择[J].教育研究，2021,(2)；岳昌君，邱文琪.面向2035的我国高等教育规模、结构与教育经费预测[J].华东师范大学学报（教育科学版），2021,(6).
扫一扫 关注