摘 要：高等教育是全球经济和社会发展的关键驱动力。为应对全球化给高等教育带来的机遇和挑战，高等教育国际化突破一度仅限于高等教育机构的活动，日益受到民族国家重视并被提上各国的政策议程。国家政府在政策制定方面发挥着主导作用。从国际化要素的流动方向和国际化发生的空间范围出发，可以将高等教育国际化模式进一步细分为“全面外向型”“过渡转向型”“区域聚焦型”“战略内向型”四种类型，不同高等教育国际化类型国家政策呈现出差异化特质。就单一国家的高等教育国际化政策而言，选择何种政策模式背后的深层逻辑离不开国家不同发展阶段的战略诉求、所依存的全球环境的变化以及参与国际化过程中必须面对的矛盾和不平等现实。
关键词：高等教育国际化；高等教育国际化政策；政策类型；类型学
历史中的高等教育一直不乏国际化活动，直到近半个世纪，国际化逐渐形成一股外部变革力量影响整个高等教育系统。随着教育体系的日益开放，今天的高等教育也进入了克拉克·克尔（Clark Kerr）所指的“从来没有这么多国家对高等教育有这么多目的；导致民族国家政府更多地参与高等教育”的时代，基于这个论断不禁会问，一边是高涨的国际化浪潮，一边是由民族国家控制的教育体系，那么民族国家究竟为国际化做了什么？研究表明国家政策对于高等教育国际化发挥着最重要的作用，国家政策为各国高等教育机构提供了国际化行动的规则框架和必要资源，高等教育机构及一些超国家组织也都期望民族国家能更加参与这一进程，采取更明确和连贯的国家战略。因此有必要从国家层面审视高等教育国际化领域密集出台的政策，以观察当前世界各国是如何因应高等教育国际化，不同国家的政策有何差异和侧重，又何以做出对应的政策选择，以便对高等教育国际化未来的发展进行预测和应对。
一、高等教育国际化的“政策化”脉络
高等教育自萌芽时就具有国际性，一直到20世纪，高等教育国际化都是偶然又独立的存在，依靠游学的学者和学生庞大的旅行，在人们对世界、他人、文化、语言和思想的“好奇、需要或纯粹的巧合”的推动下与其他文化发生互动。20世纪80年代末发生了变化，随着国际化对世界各国高等教育的影响持续加速，高等教育国际化与政策的联结在理论和实践上得到强化。
（一）高等教育国际化的内涵中注入政策元素
自高等教育国际化这一概念提出以来，其内涵经过不断的讨论和修正，政策元素逐步纳入其中。20世纪七八十年代，“高等教育国际化”通常是根据院校层面的一系列“活动”（activity）定义的，如“国际研究、国际教育交流和技术合作的多种活动、项目和服务”。这样的界定一定程度忽视了各种活动之间的影响和联系。简·奈特（Jane Knight）开始以“过程”（process）视角研究国际化问题。其后，范德温德（Marijk Van der Wende）敏锐观察到，国际化不仅是“一种目标本身”，在许多国家中，国际化更像一种“实现目标的手段”；基于此她提出了一个更广泛的国际化定义，即“为使高等教育更加适应与社会、经济和劳动力市场全球化有关的要求和挑战而作出的系统、持续的努力”，以更好地考虑不同的行动者，特别是政府在促进国际化方面所发挥的作用。简·奈特随后完善其“过程说”定义，形成了得到普遍认可的工作定义——在国家、部门和机构层面，将国际、跨文化或全球维度整合到高等教育的目的、功能或传递的过程，不再仅仅从机构一级界定国际化，而是承认国家和部门一级的重要性和动态关系，强调各种计划、政策和项目如何组合起来创建一个可持续的国际化过程。更近期的定义来自汉斯·德·维特（Hans de Wit），他对简·奈特的工作定义进行了补充，这一过程要“提高所有学生和教职员工的教育和研究质量，并对社会做出有意义的贡献”；着重说明一个事实，即国际化是经过深思熟虑而“不是突然发生的”，是一个“有计划”的过程，支持通过政策、战略、计划、项目和方法的设计来促进高等教育国际化。
（二）高等教育国际化进入国家政策议程
民族国家出现后的很长时间内，高等教育国际化被许多国家仅视为大学内部的活动，当时的主流思维是由大学决定和管理这些国际化活动，而且这些活动既不被冠以“国际化”称号，对大学而言也无足轻重。事实上，高等教育的国际合作和交流活动从二战之后已经密集开展，但相对于受教育机会、大学自治、学术自由、教育质量、教育改革等高等教育政策领域聚焦议题，鲜有将高等教育国际化纳入政策领域。“冷战”结束使各国普遍开始意识到新的国际化时代的到来，新的全球环境引起国际化驱动转变，加速其政策化进程。民族国家在制定更大规模、更加系统化的政策和战略上付出极大努力，高等教育的国际化成为20世纪90年代国家政府的一项战略重点，开始进入世界各国政策议程的前沿。从政策层面来看，很长一段时间里，国际高等教育活动主要出现在各国政府外交政策中，发挥简·奈特所指的“知识外交”（knowledge diplomacy）作用，着眼于国家对外文化关系，目标是加强与他国相互了解，增进文化交流，发展与各国的关系。然而，过去的十几年情况有所转变，跨境联结的区域竞争力、新知识经济、大学公共预算锐减以及现代创业型大学的出现等带来的全球新环境促使国际化成为高等教育战略重点。这一趋势影响了国家层面高等教育政策的发展，制定高等教育国际化的国家政策和战略逐渐被各国政府所采用，国家政府在高等教育国际化“政策化”过程中逐渐居于主导。
二、高等教育国际化政策的类型重塑
最近几十年，高等教育国际化的全球图景发生了极大变化，高等教育国际化的国家政策变得更加多元，呈现不同取向。对高等教育国际化政策重新进行类型学分析有助于理解这一领域的新动态，厘清各国的国际化定位并解释其政策背后的驱动因素。
（一）关于高等教育国际化的类型学研究
根据埃米尔·迪尔凯姆（Émile Durkheim）以“分类”观察社会事实的准则，处理复杂的多维概念时，一个可行的解决方案就是借助分类对概念拆解，以便于明确研究对象。类型学（typology）已被证明是处理认识论问题的宝贵工具，更适用于如“国际化”这种出现不久的概念和研究领域，通过描绘国际化的概念维度，继而揭示出高等教育国际化政策的多个层面。已有研究尝试对高等教育国际化进行分类，从过程视角来看，国际化是一个“引进”和“输出”的双向过程，“引进”意味着一国认识、理解、尊重进而吸收世界优秀文化成果；“输出”则是一国把本国优秀文化成果推广到世界，让世界各国认识、理解、尊重进而吸收本国优秀文化成果。基于这种双向度流动的理论框架，有研究将高等教育国际化分为内向型、外向型和综合型三种；有的仅包括内向型和外向型两种类型；还有研究着重分析双向过程中知识创新的迁移，认为无论创新是如何扩散或传播的，高等教育系统的角色都可以分为创新的接受者和创新的提供者两类；更多研究则是着眼于高等教育国际化的具体活动来进行分类。
在已有的分类体系下可以看到各国基于本国诉求所选择的整体发展路径。不过不难发现，这些繁多的分类存在两方面问题，要么着重于对国际化活动的全面罗列，乃至划分得过于细致，兼容并包涉及国际化的各项活动；要么局限于方向性研究，一个国家高等教育的国际化不是内向就是外向，比较均衡的就只能用“综合型”来表述，这样分类的意义就略显薄弱。因此，为了更精准地研判各国高等教育国际化的国家政策选择，对各国政策进行类型重塑需要从“高等教育国际化”出发，对这一概念重新思考与提炼，形成更为全面的高等教育国际化类型框架，进而把握不同类型高等教育国际化国家政策的特点。
（二）高等教育国际化的类型坐标与国家政策类型
如上所述，本研究从“高等教育国际化”的“过程论”定义出发，认为高等教育的目的、功能和传递过程体现了流动性和空间性双重属性。第一，从流动性而言，国际化要素的流动是绝大部分国家高等教育国际化最关切的部分，也是各国国家政策中最完善的领域。第二，国际化过程所发生的空间，全球化力量使高等教育国际化在全球范围、区域内以及地方之间相互作用，一个国家的国际化政策也就会呈现出空间上的导向。因此，基于国际化要素的流动方向和国际化辐射的空间范围两个层面，本研究尝试构建出一个高等教育国际化主要类型的坐标系，（见图1）以便于对不同国家的高等教育国际化政策进行定位。外向输出的国际化指的是，作为“提供者”的国家将本国的知识、高等教育模式乃至于国家的文化、价值、意识形态等传播到国外，通过招收留学生、派遣专家出国、开办海外分校等手段来扩大和巩固其影响；从国际化的空间布局来看，呈现出面向全球和区域内的强势输出，分别对应类型1和类型3。内向引进的国际化是指，一些国家倾向于作为“接受者”主动学习域外知识，借鉴域外学术标准与高等教育模式，致力于培养国际化的创新型人才，服务增强国家的国际竞争力的战略目标，力求跻身世界一流梯队，对应类型2；还有一些国家则通过资源的引入和对国外知识创新的接受和学习加强国家能力建设，满足本地发展需求，这是第4种类型。
构建这一高等教育国际化的类型坐标并不是要与每个国家的国际化活动一一对应，事实上各国采取的是更为综合的国家政策，在相似或差异化动机的驱动下，各国对国际化诸多方面都会做出不同程度的政策回应，乃至将国际化纳入更加宏观的国家战略中。本研究对高等教育国际化的类型重构的核心目的是进一步明确各国高等教育国际化国家政策中的优先事项和战略导向，也会选取一些代表性国家从其国家政策进一步解构不同类型高等教育国际化的战略重点和发展路径，从而更加明晰不同类型高等教育国际化国家政策的特点。综合高等教育国际化的类型框架，本研究将各国国家政策归纳为4种模式，（见图2）分别是“全面外向型”政策、“过渡转向型”政策、“区域聚焦型”政策、“战略内向型”政策。
三、不同类型高等教育国际化国家政策的特点
即使各国基于相似的理由，采用类似的政策设计，也并非全然一致，不同高等教育国际化类型国家政策呈现出差异化导向和特质。
（一）“全面外向型”政策：强调竞争多于合作
基于服务国家战略的目标，近年来国际高等教育已被国家政府视为经济发展、贸易和声誉的重要因素，越来越强调竞争而非合作，从根植于合作、伙伴关系、交流、互利和能力建设的价值观转变为愈加以竞争、商业化、自我利益和地位建设为特征。国际高等教育市场的传统强势国家引领了这样的转向，竞争导向的政策成为这一类国家的主要选择。第一，争夺生源，吸引尖端人才。美国、英国等发达国家将国际学生作为与国家竞争力相关的可交易单位，正如美国对外关系委员会在《美国教育改革与国家安全》（2012年）报告中所指出的，广泛吸收具有优秀教育背景和高技能的人才是美国在国际竞争中占据领先地位的重要方式。第二，知识成为商品。英国、加拿大、澳大利亚等典型国家，一定程度上美国也是，政策重点是推动高等教育“商品化”来保障自身财政生存和福祉，吸引学生支付高额学费或跨国教育进行贸易和创收。第三，积极营销本国高等教育。开展声誉竞赛，鼓吹排名游戏，并将所设计的大学排名体系与招生、移民、政府资助、慈善事业等方面政策深度捆绑，通过网站和社交媒体进行传播和营销。第四，输出价值体系，扩大国家影响力。特朗普政府时期出台《美国国家安全战略》，有11处着重强调美国价值观和影响力输出的重要性。选派本国学生和学者赴海外留学和访学是一种重要的战略手段，美国通过《保罗·西蒙留学基金法案》，英国从2013至2020年两度发布《英国外向流动战略2017-2020》《国际教育战略：全球潜力与增长》等文件，均旨在刺激和促进学生海外学习，支持学生学习其他国家的语言和文化，输送本国文化和价值体系。
（二）“过渡转向型”政策：高等教育国际化外向转型
一些曾经处于世界知识体系中的半边缘国家，历史上经过长期的内向型高等教育国际化，尽管当前还是以学习和引进西方发达国家的知识、文化和高等教育模式为主，但这些国家的中央政府已经开始寻求政策转变，在对内与对外之间取得更大的平衡，试图通过高等教育国际化将自己的创新推广到海外，在国际社会发出新的声音。一方面，对于中国、印度、俄罗斯这样正在崛起和转型中的新兴大国而言，参与国际竞争的意蕴日益浓烈，高等教育对于实现民族复兴、建立全球领导大国至关重要。中国政府对高等教育国际化的理解已从20世纪80年代仅“有所意识”，到90年代转变为“促进经济竞争”，最终转向“提高国际地位”。俄罗斯政府为国家发展进行的顶层设计如《国家优先教育计划》（2006年）、《俄罗斯2020年前经济社会长期发展战略》（2008年）为高等教育国际化发展制定了战略框架，建设成为具有全球竞争力的国家和世界主要强国。印度《国家教育政策2020》作为21世纪以来的第一项教育政策，目标是将印度建设成为一个充满活力的知识社会和全球知识超级大国，恢复“Vishwa Guru”（世界领袖）荣光。此外，冲击“世界一流”也频繁出现在这些新兴国家高等教育国际化政策的表述中。继“211工程”“985工程”之后，中国高等教育的重大战略决策“双一流”建设已经开启第二轮。21世纪之后，印度接连推出“卓越潜力大学计划”“创新大学计划”“卓越大学计划”等世界一流大学建设方案；2021年俄罗斯政府以“优先2030计划”取代了2013年发起的“5-100计划”，开启新一轮世界一流大学建设。
（三）“区域聚焦型”政策：以区域化带动国际化
此类国家国际化的视线主要聚焦于区域层面，通过区域间/内的交流与合作增强对特定区域的影响力与控制力。最突出的就是区域一体化进程带来的高等教育整合，欧盟、东盟、拉丁美洲及加勒比海、北美自由贸易区、非洲各国等区域间合作制度的建立推动了跨境高等教育的发展，欧洲政府间重要的跨境高等教育合作项目“博洛尼亚进程”已成为区域跨境高等教育合作范本。以欧洲为例，欧盟各国在区域内积极开展跨境高等教育，挪威研究与高等教育部前部长托拉·阿斯兰（Tora Aasland）清晰地认识到，作为一个“小国”，最重要的就是发展与其他国家在政府间、区域内（北欧、欧盟）项目及大学间的合作，不断深化“博洛尼亚进程”的实施。除区域内部，一些国家实施了瞄准特定区域的战略，如德国学术交流中心于2004年启动的“非洲战略（2014—2018）”，挪威研究与高等教育部于2011年启动的“北美高等教育合作战略（2012—2015）”等旨在进一步增强与特定地区的高等教育合作伙伴关系。一些区域内的强国也将区域化作为高等教育国际化的重点发展方式，如南非于2020年颁布的《南非高等教育国际化政策框架》做出战略设计，明确表明要进一步强化与非洲南部地区、非洲大陆的国际合作，增加知识生产和创新，打造南非成为非洲高等教育网络的重要角色。
（四）“战略内向型”政策：打造区域内教育枢纽
与中国、印度这些正在着力扭转内向型高等教育国际化的国家有所区别，还有一些国家更倾向于以内向型国际化打造本国或本地区成为区域内的高等教育枢纽。这些国家曾经是传统的国际学生供应方，如新加坡、马来西亚、阿联酋、土耳其、墨西哥等国家/地区，逐渐成长为新兴留学目的地，得益于其政府通过战略规划建设区域内高等教育枢纽，实现本国或本地区留学创收（学生枢纽）、人力资源开发（技能人才枢纽）、吸引外资并创造知识经济（知识/创新枢纽）的发展诉求。新加坡政府21世纪以来接连启动“新加坡教育”“全球学堂”“生物医学科学计划”“卓越研究与科技企业校园计划”等多个项目，旨在引入世界顶级高等教育机构通过创建项目、发展研究伙伴、开办分校等多种方式，提升新加坡高等教育的规模和质量，将自身改造为以知识为基础的经济体。
四、高等教育国际化政策的深层逻辑
就单一国家的高等教育国际化政策而言，选择何种政策模式背后的深层逻辑离不开国家的发展诉求、所依存的全球环境的变化以及国际化过程中必须面对的矛盾和问题。
（一）配合国家不同发展阶段的战略诉求
高等教育国际化国家政策模式并不是固定不变的，配合国家不同发展阶段的战略诉求的变化，其国家政策模式也会产生改变。如俄罗斯，在苏联时代一度是全面外向型的高等教育输出国，但由于国家政治经济情况的转变，进入21世纪后开启了高等教育国际化的转型，不断调整政策制定方向。再如德国，近年来愈加强调其在欧洲的作用，以欧洲高等教育一体化领导者的新姿态挺身而出，在2016年发布的《联邦政府教育、科学和研究国际化战略》中指出，“我们的目标是在欧盟层面的国际合作中实现更高的一致性”，可以说目前德国高等教育国际化还是全面外向型政策，但显示出更加将区域内部高等教育的交流与合作置于优先位置的趋势。马来西亚也被认为是内向型国际化为主导，不过近年来政策风向有所转变，两大战略性政策文件《高等教育国际化政策2011》《马来西亚教育蓝图2015—2025》全面涵盖了国际化进程的多个关键部分，使马来西亚高等教育国际化的国家政策与更广泛的国家目标——打造国际水准高等教育助益国家增长，向发达国家迈进的宏伟计划相联系，马来西亚高等教育国际化的愿景和使命已经出现超越本地转向全球的趋势。
（二）应对不断变化的全球形势
高等教育国际化国家政策不仅取决于本国的政治、经济环境和高等教育系统的内部变化，还必然面对不断变化的全球形势。20世纪90年代以来，全球格局面临大变革大转型，高等教育受全球化力量的影响更加直接和具体，国际高等教育成为加深各国政治、经济、社会、文化等环节联系的纽带，高等教育国际化被视为一种超越政治、可以实现国际稳定且达成富有成效合作的驱动力。30多年后的今天，国际形势再度发生变革，不确定和不稳定已成为当代国际形势的两个表征，各国不得不对迅速变化、难以预测的局势作出反应。高涨的逆全球化浪潮给高等教育国际化带来阻力，大国政治力量角逐、极右翼政党群体性崛起、地缘政治冲突加剧等全球气候变化深刻影响了国际高等教育，政治、宗教、意识形态等冲突挑战了高等教育国际化促进和平、相互理解及全球参与的原始理念，一些国家高等教育国际化政策逐渐呈现民族主义倾向。此外，新冠疫情为代表的突发事件也为高等教育国际化政策增加了不确定因素，在重创国际高等教育的交流与合作的同时又给全球高等教育国际化带来诸多新变化，以跨境流动为主要特征的传统国际化遭遇现实壁垒的前提下，“在地国际化”（Internationalization at Home, IaH）作为高等教育国际化的重要组成部分，为变革高等教育国际化模式与结构提供了新思路，越来越多出现在各国高等教育国际化国家政策中。
（三）受制于难以逾越的国际化鸿沟
国际高等教育新兴力量的崛起加速全球高等教育国际化格局转变，近几十年来发展中国家在世界高等教育舞台上开始崭露头角，国际化也迈向转型之路，然而从全球来看，新兴国家仍是少数，被裹挟在国际化浪潮中的大量发展中国家无法共享高等教育国际化的发展成果，高等教育国际化的不平等程度依然严重。国际化发生在日益等级制的全球高等教育体系中，这一体系激励国家和大学参与全球竞争，这种游戏的规则使得全球高等教育体系的“中心”国家进一步寻求政治经济的最核心利益，垄断财富、知识和权力，很少关注通过高等教育国际化实现全球共同利益的可能。受制于难以逆转的不平等格局，在国家利益面前，北方和南方的高等教育国际化政策都呈现出矛盾之处。对“全面外向”的北方国家而言，其政策宣称的全球面向并非真的全面覆盖，“战略伙伴”的重要性远胜于“全球伙伴”，正如北美学者的深刻批判，“北美鼓励学生去欧洲接触‘高等文化’，把目光投向中国、印度，意图从全球精英群体对英语教育的渴望中获得经济回报，而像毛里塔尼亚、圭亚那或土库曼斯坦这样的国家几乎不会出现在其国际化战略地图上”。对发展中国家来说，西方国家建构的高等教育国际化话语体系扎根于其政策中，无论是转型中的国家还是内向型的国家，无一例外寄希望于通过国际化实现“世界一流”，提高“全球排名”，满足“全球标准”，可以说只要参与这场等级制游戏，就难以避免陷入西方的国际化逻辑之中。对国际化日益增多的批判和反思仍未能从政策层面建构出破解这一矛盾的武器。
五、结语
20世纪90年代之后，经济、社会的日益全球化、区域化，以及知识经济的要求为高等教育的国际化创造了政策环境，使高等教育国际化形成系统的国家政策或战略成为可能，这是国际高等教育的一个重要改变。国际化现在已经成为世界上大多数国家，尤其是欧洲各国国家层面的主流问题。作为现有高等教育国际化政策研究的补充，本研究将国际化要素的流动方向和政策辐射的空间同时纳入进来，进一步对国际化传统意义的“外向输出”和“内向引入”国家进行细分，全球高等教育体系中出现的一些新兴国家和区域内强国的政策框架可以更好地嵌入这一分类之中，有助于更深入理解高等教育国际化政策形成的重要因素和驱动力量。
【赵鹤，清华大学教育研究院博士后研究人员】
原文刊载于《中国高教研究》2023年第6期
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