澳门是我国一个特别行政区，澳门高等教育是我国高等教育系统的有机组成部分。20世纪80年代以来，澳门先后建立了10所高校，形成了类型不同、公私并举的开放型高等教育体系。1999年回归祖国以后，澳门高等教育发展迅速，学校整体教学科研水平和国际化程度进一步提高。但是，由于历史和现实原因，澳门社会产业结构相对单一，高校的学科专业布局不尽合理，加之长期以来缺乏连贯的教育政策，其高等教育服务国家发展的优势不甚明显，青年学子投身粤港澳大湾区建设的意愿不强、主动性不够。澳门高等教育变革是一个稳步推进的有序过程，需要政府、高校和师生等主体通力协作。通过制度建设、学科建设、产学研合作、国际国内合作，可以提升澳门青年学子投身粤港澳大湾区建设的热情和积极性，为澳门经济社会和高等教育的高质量发展提供重要支撑。澳门的高校应当积极融入粤港澳大湾区建设，构建与内地高校、科研机构和企业的深度合作机制，使澳门高等教育在助力国家建设的同时实现自身的长远持续发展，进而推动“一国两制”行稳致远。
关键词：
澳门高等教育；高等学校；粤港澳大湾区；横琴粤澳深度合作区
党的二十大报告提出：“推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局，为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用。”澳门作为我国的特别行政区，有着特殊的地缘政治和历史文化环境。作为国际化的海港都市，澳门一直是中西方文化交流的重要桥梁，借助优越的地理位置、开放的自由港、广泛的国际联系和富有特色的产业发展，澳门在国家改革开放和现代化建设中发挥着重要作用。澳门高等教育是我国高等教育系统的有机组成部分，对国家发展大局具有重要意义。1999年回归以来，澳门的高等教育事业迅速发展。2009年，澳门大学获国家批准在珠海横琴岛兴建新校区，掀开了澳门高校提质发展的新篇章。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），对澳门的教育发展做出谋划部署。2021年9月，中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称《横琴方案》），为横琴粤澳深度合作区（以下简称“深合区”）建设勾勒蓝图，为澳门“一国两制”实践行稳致远注入新动能，也为澳门教育事业发展提供了新空间和新契机。近20年来，澳门高等教育规模持续扩大，教育质量得到提升，科研实力不断增强，对外合作网络拓宽。但是，由于历史和现实的原因，澳门的高等教育发展仍面临着资源整合和整体规划不足、制度建设亟待改善和质量建设仍待加强等问题。由于产业结构单一且发展严重不平衡，澳门社会经济抗风险能力较弱，在法治建设尚待完善的情况下，澳门未来社会安全和可持续发展仍存在较大隐忧和障碍。尤为值得关注的是，在经历百年殖民统治后，中央政府如何实现对澳门管辖与人心的双重“回归”仍是不容忽视的问题。粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）建设，教育需先行。当前，如何加快推进澳门高等教育更好地融入国家发展大局，积极推动澳门高等教育治理体系建设，推进澳门民众国家认同的强化，促进澳门社会经济发展行稳致远，将是一个重要的时代课题。
一、澳门高等教育的历史与现状
（一）澳门高等教育的历史
澳门高等教育发端于1594年建立的圣保禄学院，这是中国最早的以欧洲中世纪大学为范本建立的高等教育机构。尽管由于战争与宗教等原因，圣保禄学院在1762年关闭，但在其存续的168年时间里仍培养了大批精通汉学的传教士，他们为日后西学东渐、东学西传起到了重要作用，成为中西文化交流的重要桥梁。1981年，东亚大学在澳门落户，开启了澳门高等教育现代化的进程。东亚大学创建之时为私立大学，采用英制的办学模式，使用英语为教学媒介，在课程开设上以市场为导向，在学制上与欧洲、北美国家接轨。正如其校名一般，东亚大学在与东亚及其他地区日益增长的联系中远远超越了为本地域服务的面向，体现了广阔的国际视野，在招生范围、师资来源、人才培养等方面都体现了国际性特征，但同时又保留了中国传统的价值伦理观，这一点在其校训——“仁义礼知信”上有集中体现。
从1987年《中葡联合声明》的签订到1999年12月，澳门进入了过渡期。由于需要为“三化”（中文官语化、公务员本地化、法律本地化）培养“澳人治澳”的人才，澳葡政府通过澳门基金会收购东亚大学，东亚大学转制成为公立大学。1991年继澳门第一部高等教育法颁布以后，澳门理工大学从东亚大学独立。根据第50/91/M号法令设立澳门大学，将除理工课程外的东亚大学所有的高等教育课程转至澳门大学，而原未转入公立东亚大学的澳门东亚公开学院和葡萄牙国立公开大学于1992年合作组成亚洲（澳门）国际公开大学。至此，东亚大学一分为三，澳门高等教育进入新的发展阶段。
从东亚大学转型到澳门回归初期，澳门高等教育经历了一段较快的发展期。在过渡期的“三化”需求下，中葡双方政府以及澳门民间力量被充分调动起来，新开办了一批公立院校，一些民间教育机构也在同期升格。例如，1988年保安司开办了澳门保安部队高等学校培养保安部队管理人员；1995年华务司旅游培训技术学校与理工学院的贸易暨旅游学院合并成立了旅游培训学院（1997年更名为旅游学院）；1999年澳门镜湖护理学院升格为高等教育机构，同年成立澳门高等校际学院（后更名为圣约瑟大学）。澳门在回归前已拥有7所高校。在此期间，澳葡政府颁布了一系列规范高校办学的法律、训令与批示，澳门现代高等教育体系初步形成，注册学生数在波动中有所提升。
1999年回归祖国后，随着经济投资的增加和各项政策措施的陆续施行，澳门高等教育机构招生规模快速增长。1999—2012年是澳门高等教育扩展的爆发期，短短12年间，澳门高等教育毛入学率从回归之际的20.90%增长到2012年的61.86%，从大众化阶段迈入普及化阶段。除上文所述7所高校外，澳门半岛又增添了澳门科技大学（2000年）、澳门管理学院（2000年）、中西创新学院（2001年）3所高校，至此，10所高校遍布澳门，形成了公立私营并存、生源多样化的办学格局。2006年，《澳门大学法律制度》（以下简称《澳大法》）在立法会获得通过，加强了社会及政府对校务的监督，增加大学运作的透明度及问责性。同时，专业教育和职业教育这些与经济社会密切联系的教育也进入大学系统，与普通高等教育共同发展并与之调和。2007年，澳门特别行政区政府以《澳大法》为契机，支持高校进行课程调整，加强外语训练，同时增补哲学性、通识性的教学范畴，提倡人文精神教育，将培育具有国际视野、创新思维及人文素养的人才作为高校人才培养的重要目标。与此同时，澳门特别行政区政府和高校不断拓展对外交流与合作，仅2008年，澳门各院校就与多所外地高等教育机构签署了合作协议，美国加州大学伯克利分校、美国约翰逊威尔士大学、日本东京大学、中国复旦大学等诸多海内外著名高校都与澳门公立高校建立了合作关系。总之，以《澳大法》为基础，在澳门特别行政区政府与高校人才培育的整体部署下，澳门高等教育在稳定发展中实现规模的扩展，多元体系已经形成。
（二）澳门高等教育的现状
目前，澳门拥有10所具有颁发学位资格的高等教育机构，包括4所公立院校和6所私立院校，2021—2022学年注册学生44052人，教研人员超过3500人，高等教育毛入学率已超过95%，形成了公私立院校协同发展、教学与研究齐头并进、全面和多元的高等教育体系。澳门高等教育经费主要来源于政府投资和学生学费。回归祖国以来，澳门经济快速发展，政府财政储备较为充盈，因而对高等教育的经费投入总量不断增加，为高等教育的发展提供了良好保障。2017年，澳门特别行政区政府颁布了《高等教育制度》（又称“新高教法”），成立了“高等教育基金”，优化对各高校的公共资金投入。
2020年12月，澳门特别行政区政府正式发布《澳门高等教育中长期发展纲要（2021—2030）》（以下简称《发展纲要》），为澳门未来高等教育的发展绘制了蓝图。《发展纲要》对澳门高等教育未来十年在机制建设、招生与课程、资源共享、素质保证、学生发展、科研创新、区域合作等方面的发展目标与策略制定了总体框架，为澳门高等教育的发展奠定了坚实根基。2021年2月，澳门“教育暨青年局”与“高等教育局”合并为“教育及青年发展局”（以下简称“教青局”）。合并后的教青局负责跟进澳门高等教育、非高等教育和青年事务，在组织架构上也对原来两个局进行精简合并和优化，在提升工作效率的同时，也更加重视对学生和青年的培养，统筹规划青年发展和人才培养工作。
随着高等教育的飞速发展，澳门高等教育的品质保障体系逐步建立并取得显著成效。实际上，澳门高校有以评鉴维护高校质量的文化传统，各高校也始终以主动的姿态追求高质量的教育。早在2012年，澳门高等教育辅助办公室(以下简称“高教办”)就加入了国际高等教育质量保障组织（The International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education，INQAAHE）和亚太地区质量保障组织（The Asia-pacific Quality Network，APQN），推动了澳门高等教育包括院校认证、院校素质核证、课程认证、课程审视在内的一整套制度与操作，使质量保障与国际紧密接轨。2016年，高教办建立起一套较完整的高等教育评鉴制度体系，包括院校评审、院校素质核证、课程评审和外部机构评审几个方面。该体系由高教办负责实施，评审机构是高校根据自身特色从世界各地邀请来的知名专业评审机构，从而保证其评审的权威与独立性。政府在其中扮演支援高校的角色，起到督促作用。高校可以自行选择外评机构或专家组，但须获得政府批准，同时政府还为外评机构订立相关指引规范。因此，澳门高等教育质量保障体系具有多元化和国际化的显著特征。2018年《高等教育素质评鉴制度》颁布，进一步针对素质评鉴的流程、标准等出台了详尽而规范的指引文本，为澳门高校的外部评鉴工作提供了指引。
近10年来，澳门高校的办学质量和科研水平持续稳步提升。2014年，澳门理工大学通过英国高等教育质量保证署（The Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA）的评审；2017年，澳门城市大学和澳门科技大学也相继通过了国际第三方的评审先导计划。澳门科技大学、澳门大学在2018年海峡两岸暨港澳地区的大学排名中分列第21位、第38位；澳门城市大学在2020年海峡两岸暨港澳地区大学排名中位列第89位，其旅游休闲管理学科（Hospitality & Tourism Management）位列“2020软科世界一流学科排名”第54位。2021年，澳门旅游学院在QS世界大学“款待及休闲管理”学科排名榜中位列澳门第1、亚洲第4，连续5年保持亚洲前5名的位置；在2021年“泰晤士高等教育（Times Higher Education，THE）世界大学排名”中，澳门大学位列第301—350区间，澳门科技大学位列第251—300区间。为提升科研水平，澳门的高校从全球引进不同领域的高水平人才，对澳门高等教育发展产生了显著带动作用，产生了一批兼具质量和影响力的学术科研成果，建立了中医药、微电子、智慧城市物联网、月球与行星科学、文化遗产保护等5个国家重点实验室，为澳门未来支持大湾区科技创新发展奠定了基础。
在对外交流合作方面，澳门高校与内地在师生交流、合作办学、科研合作等多个方面取得进展，合作形式多元且趋向深入。例如，在人才培养方面，澳门与内地的高校可以相互招生。2019年，暨南大学在校的澳门学生达2212人，广东的其他高校，如中山大学、华南师范大学每年都有澳门学生报考。澳门的部分公立、私立高校也逐年扩大内地招生范围，到2020年已扩至内地31个省市，粤籍在澳就读学生人数逐年上升。此外，多所澳门高校与内地高校组成“粤港澳高校联盟”和“粤港澳高校创新创业联盟”，携手打造“粤港澳一小时学术圈”，深化三地师生的交流和科研合作、协同创新，进一步提升高校区域合作的层次和水平。
总体而言，澳门现代高等教育起步较晚，但发展迅速，回归祖国以后的20多年间，在中央政府支持下，澳门的高等教育在人才培养、战略规划、科学研究、文化制度、质量保障、治理财政等方面都焕然一新，成效显著。但是，澳门高等教育事业在发展过程中也暴露出一些问题，主要体现在以下四个方面。
第一，高等教育发展迅速，但“质”的提升与“量”的扩张不相匹配。从20世纪90年代澳门现代高等教育体系建立至今，澳门的高等教育经历了从精英化、大众化再到普及化的转变，发展迅速。然而，与“量”的急速扩张不相匹配的是“质”的提升有所欠缺。首先，澳门高等教育整体发展水平不够高。迄今为止，除个别学科跻身世界前列外，还没有一所澳门的大学可以跻身世界排行榜的前200名。其次，高等教育资源有待整合，课程实用性取向较为明显，较少考虑长远规划。澳门社会文化多元、教育资源丰富，但由于前期澳葡政府对高等教育“放任自流”，导致高等教育资源缺乏统筹与规范，优势学科较少，学科设置整体结构单一。此外，研究型人才的培养能力较弱，高等教育竞争力不强，高层次人才的供给能力不足，人才流失严重。据统计，澳门本地高校的硕士、博士研究生比例较低，2021—2022学年在读硕士、博士研究生人数仅占全体学生总数的33.2%。澳门地区面临少子化问题，本土生源持续减少，且很多学生倾向于前往欧美国家升学。统计数据显示，2021年，澳门本科毕业生中有意愿离境升学的占45%以上，且有意愿离境升学的毕业生中有一半以上选择欧美发达国家，可见学生对本地高等教育的认可度并不高。
第二，经费投入高，但投资来源相对单一，资金使用效率也有待提升。总体上看，澳门高等教育办学的资金充足，据统计，回归以来澳门GDP总量由1999年的55亿美元迅速增至2019年的539亿美元，20年里增长了近10倍。随着经济的快速增长，澳门特别行政区政府加大了对高等教育经费的投入。澳门特别行政区政府对高等教育机构的投入占GDP的比重在2010—2018年9年内增长一倍，澳门研究及发展经费占GDP的比重也从2012年的0.048%，上升到2015年的0.133%，增长近三倍。但是，从经费来源上看，澳门高等教育的办学资金高度依赖政府（尽管私立高校基本上靠自筹经费维持学校运作，但政府仍对私立高校提供生均财政资助），与中国香港、中国台湾，以及经济合作与发展组织（OECD）主要成员国相比，其经费来源狭窄单一（见表1）。由于政府的拨款属于预算性拨款，高校财政的自由度较小，一些没有进入预算的项目无法进行，各种采购还要受到公共行政制度的约束，不利于资金利用率的提高。2020年初以来，受全球新冠感染持续影响，旅游博彩业收入大幅度下滑，澳门经济遭受极为严重的打击，政府财政收入锐减，这也造成政府在高等教育投资上的压力和紧张（澳门GDP总量2022年下降为219.6亿美元，比2021年减少451亿美元，研究及发展经费占GDP的比重也下降为0.04%）。按照2020年澳门特别行政区政府施政报告及《发展纲要》中提出的“扩大澳门院校招收外地学生的比例，推动高校自主及市场化，促进科研成果转化”的目标，拓宽办学经费的来源渠道，加速推进产教研融合，势必成为澳门未来高等教育发展的重要趋向。
第三，产业结构比较单一，影响了高等教育的学科专业布局和人才培养。澳门历史上是远东地区最活跃的贸易中转港和航运中心，也是东西方文化的交汇点，重商风气浓厚。高等教育为区域经济与产业服务，其学科专业设置与人才培养往往彰显区域经济与产业特点。长期以来，第三产业是澳门经济的支柱产业，所占比重逐年上升，2021年已达92.3%。博彩业“一业独大”（2021年占澳门整体经济比重的43.7%），会展、文化及中医药等新兴产业GDP占比仅为1.24%。澳门的产业结构对其高校的学科开设、专业设置造成影响，也限制了其人才培养。澳门高等教育专业设置主要集中在商务与管理两大方面，人文社会学科分布较零散，而理学、工程类课程鲜有开设。截至2019年底，澳门10所高等教育机构共设立了9大科类（学科范畴），包括：教育、人文及艺术、社会科学、商务管理及法律、理学、信息与通信技术、建筑及工程、健康及社会福利、服务行业，注册学生分别为：2104人、5554人、4005人、12268人、919人、1435人、1207人、2751人和5779人。在这9大科类中，修读商务管理及法律的学生最多，其中商务与管理一个专业就有学生8663人，修读法律专业的学生有2275人，修读旅游及娱乐服务专业的学生有5726人。上述3个专业的学生就占此年度澳门所有高校36107名注册学生的46.15%。这样的学科与专业结构设置特点，充分体现了澳门的产业特点和重商的文化特质，但也造成了高等教育学科专业布局和人才培养的局限。
澳门是大湾区“9+2”城市中的四个中心城市之一，在大湾区建设中具有核心引擎地位，发挥辐射带动作用。按照大湾区的建设规划和目标，港澳地区高校在世界科技前沿、新兴交叉学科领域应与广东省高校互补，重点是在人工智能、物联网、环境工程、生物医药等自然科学与工程科学类专业开展合作。《规划纲要》明确提出澳门应打造“一中心、一平台、一基地”和经济走向适度多元的目标。但按照目前澳门高校的学科专业布局，作为支撑创新科技和高尖端人才培养的基础学科开设不足，一些学科自然萎缩，高等教育发展的学科根基受到影响；专业课程设置有限，学生在就业面狭小、经济不景气或行业饱和的情况下失业的风险较大，更难以支撑产业适度多元的目标。目前澳门有较为丰富的资金储备，人均收入水平较高，但从长期发展来看，技术与人才的需求矛盾将随着经济全球化的加深和国际竞争的加剧而愈发激化，政府和产业部门为提高区域竞争力也势必考虑从外部引进相应技术与人才，从而增加政府投入的成本负担。
第四，高等教育对世界发达地区的师生吸引力不足，国际化水平有待提升。澳门地处中国东南沿海，是联系中国与西方的重要“窗口”与“桥梁”。独特的区位优势使澳门的开放程度较高，人才和资源的流动性较强，这是澳门高等教育国际化发展的先天优势；澳门社会有“三文四语”的多语言特色，中文、葡文、英文和普通话、粤语、葡语、英语在澳门被广泛使用，多元的语言和文化融汇也为其高等教育的国际化带来了后天便利。近年来，澳门通过项目跨境流动（如跨境学术合作、教育培训、课程引进与输出等）、人员流动（如师生境外访学、参加学术会议）、机构跨境流动（跨境设立学校、教育培训机构，合作办学）等方式，不断拓宽对外合作渠道，加深与国际和内地的交流。然而，当前澳门高等教育并未达致卓越的国际化水准，如果从师生来源及其流动性、院校科研成果、对外交流合作这三项衡量高等教育国际化的主要指标上看，整个澳门高等教育国际化质量和水平还有待提升。
首先，作为衡量一所高校国际化水平非常关键的指标，师生的国际化不仅反映了本校师生跨文化的交流程度，也是一所大学国际声誉的体现。在2019—2020学年澳门高校国际师生中，占教职员总人数1/3的外地教职员中，有近一半来自内地，来自北美地区的占7%，欧洲的占6%，且主要集中在澳门大学、澳门科技大学和澳门城市大学（见表2），师资队伍国际化呈现“亚洲化”；2019—2020学年注册的学生中（包括全日制与非全日制），本地生为15969人（占44.23%），外地生为20138人（占55.77%），占澳门高校学生总数超过一半的外地生中，超过90%来自内地，仅有2%左右的学生来自海外地区，学生的国际化实则是“内地化”。欧洲和北美地区作为当今高等教育发达地区，师生素养和科研水平整体较高，澳门高校国际化师生中来自欧美地区的比例偏低，说明其国际化整体质量不高，对世界发达地区的师生吸引力不足。其次，尽管澳门高校近年来取得的国际化科研成果引人瞩目，但是在各学校分布很不均衡。澳门大学作为澳门高等教育发展的“龙头”，在科研成果产出上与澳门其他高校相比占据绝对优势。例如，2019年澳门大学在国际核心刊物发文量超过2000篇，澳门理工大学仅有120余篇，其余高校则更低。目前，澳门与国外高校的学术合作显著少于与内地高校的学术合作。从引进课程的层次来看，与国外高校的课程合作集中于硕士学位课程，学士学位补充课程和大专毕业证书课程主要通过与内地大学（如华南师范大学、华侨大学、暨南大学）合作提供。以上数据和事实均说明，澳门高等教育的国际化质量还有较大的提升空间。
二、澳门高等教育存在问题的原因分析
近年来，随着澳门与祖国内地在经济、政治、文化、科技等方面的联系日益加强，尤其是2019年《规划纲要》颁布以来，对于更好地融入大湾区建设和国家发展大局，丰富和深化“一国两制”在澳门的实践引起了广大研究者和政策制定者的关注。已有研究从多个层面分析了制约澳门高等教育事业发展的因素，归纳而言，主要有制度文化、目标规划、内生局限与外部环境四个方面。因此，本文结合近年来澳门高等教育事业发展中的实际问题，从思想理念、内生条件、制度建设、文化环境四个方面分析这些问题背后的原因及相关的制约因素。
（一）思想理念的约束
澳门依照《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）实行“澳人治澳”、高度自治，长期以来，澳门高等教育事业亦实现了服务本地的目标。但从另一个角度来看，强化澳门本地的需求和优先性却容易导致澳门高等教育事业的自我封闭。澳门地少人多，是一个典型的微型经济体社会，长期以来的殖民统治又在澳门民众中形成一种自我保护意识，即首先满足澳门本地的利益需求，这也成为政府制定绝大多数政策的潜在前提。这种思想使澳门高等教育服务本地的目标更加突出，维护本地民众的利益成为矛盾的主要方面，尤其是体现在学生升学和境外人才引入方面。从人口结构和特征上看，澳门目前已是一个高龄化和少子化的社会，高等教育学位供应充分，本土生源少且伴随着大量学生离境升学，但澳门对于境外人员在本地就业有诸多限制，这就造成了澳门本地学生无论在升学还是就业方面都缺乏竞争，这显然不利于人才的循环和流动。人才是经济和社会发展的第一资源，澳门无论是促进经济适度多元发展、参与深合区建设，还是要实现在国家与区域发展中的“一中心、一平台、一基地”目标定位、融入国家发展大局，都需要人才力量作为支撑。目前，澳门在人才配置上总体处于半封闭内循环状态，内生人才不足和外部人才输送欠缺的双重因素导致澳门人才缺乏，已成为制约澳门社会经济发展的重要因素。过于保守的思想无益于澳门本地学生竞争力的提升，也明显与大湾区高等教育融合发展趋势相悖。高等教育的发展可以为促进澳门产业的适度多元发展提供必要的人才支撑，这需要以建立人才留澳和回澳的制度和机制作为保障。育才引才并举才能兴澳建澳，只有以更加开放包容的心态，在加强培养本地人才的同时，实施更加开放和科学的人才引进政策，促进跨区域的人才要素高效便捷流动，才能促进澳门经济和社会可持续发展。
（二）内生条件的约束
目前澳门高等教育领域所显现的问题都与其微型社会的典型特征密切相关。
一方面，澳门地域狭小，这种内生的局限性不仅限制了澳门产业的结构和布局，也限制了高等教育的发展。回归祖国20多年来，澳门虽然已经建立起一个可以基本自给自足的高等教育系统，但是紧张的土地资源无疑是制约其发展的瓶颈所在。缺少土地空间无法满足澳门高校适度扩张的发展要求，也无法适应大湾区融合发展中学生以及教学人员流动的需要。伴随大湾区及国际知名院校对生源的激烈竞争，澳门的高校将面临更加严峻的生源危机。按照澳门特别行政区政府2020年颁布的《发展纲要》提出的“到2025—2026学年澳门高校学生数量应增至50000人”的规模目标，澳门需要更加积极和开放的招生政策，加强与外界的交流合作，拓展其高等教育的发展空间。
另一方面，澳门产业单一，结构严重失衡，博彩业“一业独大”。社会就业市场容量较小，如果高等教育专注于为澳门社会培养人才，则极易引发相关职业范畴的人才供应饱和，整体边际效应递减。博彩业作为澳门经济的“龙头”，不仅对澳门社会的长远发展带来重大隐患，而且从心理学以及道德层面对社会民众，尤其是对青少年成长带来不小危害。研究表明，博彩业的高工资不仅吸引社会各类人才的不断涌入，而且对于青少年的心理健康、求学愿望等造成较大干扰。面对不少学龄青少年放弃学业而急于投身博彩业的状况，岭南中学校长区金蓉曾伤心地说：“他们（青少年）为的都是眼前利益。”可见，上述原因已造成澳门高等教育发展的被动局面，引发了高等教育事业进展的诸多不适。
《横琴方案》的实施落地为澳门高等教育事业的发展带来新的空间和契机，澳门的大学与深合区的开发紧密相连，澳门大学和澳门科技大学在深合区建立产学研示范基地，与企业合作建设研发中心、商务培训中心，并且搭建了技术创新与转化中心，澳门旅游学院也与企业共建粤港澳大湾区旅游教育合作中心。这些探索促进了澳门高等教育资源的产业化，也将为深合区培养更多的人才。因此，澳门高等教育应摒弃固有定位，转变服务面向本地的被动局面，主动根据澳门经济社会发展规划、深合区产业规划做好学科布局和专业计划，更好地融入大湾区和国家建设大局，从而突破内生条件的局限。
（三）教育制度和人才政策有待完善
国际上，在高等教育系统的政府、市场和高校所形成的三维关系中，院校自主权的不断增强，市场在教育资源调配中发挥更大的作用，政府转变为宏观政策制定者、协调者是主要的趋势。长期以来，澳门特别行政区政府对于高等院校的监管依据的是1991年高教法（1991年的高教法在澳门回归后相当长的一段时间内被沿用，使用时间长达26年），尽管2017年颁布的新高教法在引领高等教育的发展方面发挥了相应的功效，但由于长时期缺乏相应的法规政策支撑，新高教法规范澳门高等教育的各项运作并不顺利，之后的修改也是步履维艰。按照澳门高等教育的法规，公立高校是“公法人”，公立高校本质上是政府行政机构，因而在财政、行政、人事等方面受到公共行政制度、法规限制。具体而言，受公共行政制度的约束，公立高校的经费审批权十分有限，且行政手续烦琐，审批时间长，不利于保证采购的时效性。在人事方面，一些对澳门高等教育发展具有明显限制的制度问题并未得到解决，如公立高校聘请澳门以外的专家、学者必须经过行政长官批准。此外，澳门特别行政区政府引进人才的标准强调“三高”——高职称、高职务、高成果，标准较为僵化，在激烈的人才竞争环境下，澳门高校在引进高端人才时烦琐的手续阻挡了有实力的人才特别是优质青年人才进入澳门高校工作，削弱了高校在大湾区中的竞争力与发展潜力。对于私立高校，尽管其在财政方面比较自主，在进人用人方面也较公立高校自由，但由于管理制度不健全和缺乏规范，澳门的一些私立高校管理效率和管理质量也亟待提高。
（四）文化交汇下的自我特色和价值不明
澳门一直以来就是中西方文化交流的“十字路口”，各种文化在澳门这块土地上交融汇聚。但是，文化的交融具有双重的影响。一方面，多元的文化造就了澳门高等教育多元的特征：办学主体多元、学制多元、层次多元、语言多元、文化多元、教材多元……但另一方面，在多元交汇下，澳门高等教育也需要有自我的特色和必要的规范。例如，澳门高等教育的发展速度很快，在短时间内就经过了“精英化、大众化、普及化”三个阶段，这在一定程度上得益于对国际先进办学经验和思想的迅速吸引、频繁的国际交流和广泛合作。但正是由于发展过于迅速，这三个阶段的发展都不成熟。澳门高校的学术水平参差不齐，教授对决策的控制力较弱，是典型的跨阶段压缩型发展模式。再如，尽管澳门的高等教育在自主发展或移植借鉴下形成了多元而灵活的质量保障机制和模式，但高等教育质量评鉴模式在核心理念上是类似于美国的基于门槛标准的院校发展认证模式，其质量标准所重视的是一种流程上的标准而非各学科的教育特色，因而对于打造学科优势和教育特色还缺乏指引性。此外，由于各高校都有灵活的质量保障机制，这也造成了质量保障缺乏标准与规范，后续改进缺乏监督等问题。最后，多元的文化除了造就多元的价值观，也容易造成缺少精神和文化的认同与归属感。尤其是在目前波诡云谲的国际局势下，尽管澳门青年整体上比较理性和客观，但持中立立场以及无立场的澳门青年个体依然存在。对于澳门青年进行积极引导，增进其对国家制度体系和国家政治意识的认同，仍是一项长期而艰巨的工作。
总体来看，澳门作为一个典型的微型社会，对外部资源依赖性强，高等教育易受外界环境影响，而其自身思想中保守和过于求稳的心态，也使其在融入国家发展大局中缺少一些主动作为的积极性和创新意识。澳门拥有世界知名的高校和一批优势学科，但数量少且发展不均衡，学科专业的布局和发展尚需在国家战略规划下与社会经济互动，以促进澳门产业结构的适度多元发展，在科研成果转化、科教融合、产教融合方面也应努力形成与产业社会协同创新的局面。
三、推动澳门高等教育融入国家发展大局的路径
澳门地理位置特殊，其发展受到内生条件约束，加强与粤港以及内陆的紧密联系与深度互动，是突破当地教育发展瓶颈的必要条件。中央多次强调，“必须把发挥祖国内地的坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来”。《横琴方案》制定了澳门 2024 年、2029 年和2035 年短、中、长期发展目标，在便利澳门居民生活和通关通讯、构建优质便利营商环境、鼓励澳门青年就业创业、促进人才集聚、助力专业人士方面出台了30多项具体措施，提出重点打造四大新产业板块并细化了各行业切入点。在此背景下，推动澳门高等教育融入国家发展大局，须抓住大湾区与深合区建设的发展机遇，更紧密地对接国家“十四五”规划、“一带一路”倡议，以及大湾区建设规划，利用好《横琴方案》为澳门发展提供的新空间和新契机，深入探索“一国两制”在澳门的新实践、新示范，从政府、高校和师生等主体入手，对澳门高等教育与国家发展大局不相适应之处进行稳步有序的变革。
（一）深度融入大湾区发展，探索粤澳高等教育教育合作的新模式新机制
粤澳开展高等教育合作不仅是深化两地教育交流，形成优势互补、协同发展局面的主要方式，也是澳门高等教育事业发展突破其内生局限性，拓展办学空间的重要渠道。从双方合作的历史脉络及特点来看，粤澳前期教育合作在内容上主要是学术交流、合作办学和科研协作；在动力机制上主要由政府“穿针引线”，通过发布宏观指导性文件来推动；在合作举措上建立了分校区、二级学院和合作办学项目等；在制度组织上建立了高校联盟，初步探索了学分互认、交换生制度和科研合作。这些工作都为双方教育合作的进一步深化打下了良好基础。在新的历史时期，尤其是在深合区试验田上，如何推动粤澳高等教育合作模式创新和合作层次提升？本研究认为可以从以下三个方面推动。
第一，积极探索澳门与内地高校合作办学的新模式。放宽澳门高校合作办学主体和办学模式的限制，如参考海南自由贸易港开放办学的政策措施，采取“政府+学校”合作模式，即内地合作办学者为大湾区内地政府，设立具有法人资格的合作办学机构，通过“项目备案制”“部省联合审批”机制改革，进一步落实“放管服”要求，扩大高校办学自主权。第二，健全粤澳高等教育共商共建共管共享新机制。不依赖于政府推动和会议协商方式运作，而是成立专门的组织管理机构（由粤澳双方参与成立委员会）协调粤澳高等教育发展，搭建建设协同化、管理一体化、资源共享化的教育合作平台，如在粤澳高等教育合作办学机构实施“双校长制”，创新“协同共治”的办学模式。第三，进一步提供法治支持和保障，确保大湾区合作办学顺利开展、质量提高。目前，大湾区合作办学按照《澳门特别行政区基本法》《教育法》《高等教育法》，参照《中华人民共和国中外合作办学条例》等开展办学活动，期待将来能出台关于大湾区合作办学的专门性政策文件，为大湾区合作办学提供更有针对性和适应性的规范和参照。例如，在中央授权下制定横琴粤澳深度合作区高等教育条例，针对高等教育管理一体化、高校办学自主权、高校课程衔接、高校学分互认、高校科研合作与成果分享转化等方面先行先试，进行创新立法。
（二）进一步完善人才引进制度，吸引高端人才参与澳门建设
无论是《规划纲要》中提出的“打造国际教育示范区”的建设目标，还是《横琴方案》中对澳门经济产业走适度多元发展之路的规划，其关键在于破解目前澳门人才缺乏之困。大学天然地具有吸引人才、汇聚人才和成为高水准智库的潜力，为助力澳门经济适度多元发展，实现“人才建澳”，需设计富有吸引力的人才制度，延揽高端人才参与澳门建设。
人才政策体系的设计需要在政府和高校层面同时进行。对于澳门特别行政区政府而言，一方面，在之前“技术移民”制度基础之上，设计多层次的人才引进与评审制度架构，建立公开、公正、科学的评审机制，尤其是针对《横琴方案》中所提及的新产业、中医药、文旅会展商贸、现代金融，以及公共服务基础设施管理和运营等方面，建立以高层次奖励补贴、人才房等为主要举措的人才政策，为澳门各高校引进高层次人才发挥支撑性作用。与此同时，中央政府则需进一步完善内地与澳门在公共服务和社会保障体系方面的有序衔接，为内地与澳门人才的流动提供必要保障。另一方面，扩大高校人才引进的自主权，提高人事管理灵活性。目前，澳门高等教育机构的自治还停留在公共行政层面上的自治，公立院校的“公法人”身份限制了高校在行政、财政和人事等方面的自主性。对此，澳门特别行政区政府应减少对高校（尤其是公立高校）人事招聘方面的限制，允许对大学管理层人才实施弹性招聘，避开政府架构的局限。
对于澳门的高校而言，一方面，要加强与内地高校之间的人才培养合作，如探索联合培养博士研究生和共同建设博士后工作站，为澳门培养高层次科技人才；根据规划界定未来澳门发展的重点产业，根据产业紧缺人才需求目录和引进计划，设定专才引进的相关制度；制定相应措施大力吸引在外留学的澳门学生毕业后回澳门工作。另一方面，要树立与国际充分接轨的办学理念、治校模式与人才政策，通过聚集和吸引国际高端人才，引进“高精尖缺”人才及团队，引进和培育若干具有世界先进水平的国际化师资队伍，使大学成为澳门以及大湾区重要的人才高地和蓄水池。
（三）密切大学与产业界的联系，推动高校产学研合作发展
“高标准建设澳门大学、澳门科技大学等院校的产学研示范基地”是《横琴方案》提出的重点目标。未来澳门高等教育的发展要充分利用粤澳地缘交流优势，构建政府、高校、行业及市场相协调的高等教育体系，率先将深合区建设成为大湾区产学研示范基地，发挥高等教育的基础支撑和动力引领作用，推动产业结构升级。
《横琴方案》明确提出，“布局建设一批发展急需的科技基础设施，组织实施国际大科学计划和大科学工程，高标准建设澳门大学、澳门科技大学等院校的产学研示范基地，构建技术创新与转化中心，推动合作区打造大湾区国际科技创新中心的重要支点”。高校方面，澳门的高校应发挥基础研究的主体和应用研究的生力军作用，利用其内部强大的学术资本储备，攻克面向产业发展急需的核心关键技术，利用粤港澳三地协同发展机遇，推动科技成果从澳门本地的内循环向广东发展的外循环转变，建立与产业界的密切联系，在政府相关政策的支持下，打造科研成果转化的生态链。未来，可以通过合作办学引入世界知名大学的平台和成果，在深合区成立产学研基地，并依托内地的生产能力及庞大市场，进行科技成果转化。政府方面，澳门特别行政区政府可在既定高等教育发展规划下，进一步细化发展目标，尤其是健全和完善产学研转化相关的法律和规则，以此为基础营造良好的产学研环境，促进科技研发和高端制造产业发展。有关部门还应长远谋划以高等教育推动经济社会可持续发展的具体方略，出台鼓励高校与产业升级相配合的有关政策，通过高等教育的发展支撑区域经济转型升级，促进大湾区创新驱动发展和经济社会融合发展，推动有利于澳门经济适度多元发展的产业结构升级的相关政策和措施。
（四）加强爱国主义教育和宪法基本法宣传教育，增进澳门高校师生的国家认同和爱国热情
澳门的社会稳定、经济增长离不开祖国大陆的支持。澳门任何一所高校，都不能缺乏对学生家国情怀的教育，学生只有熟悉自己国家的国情，增加对自己国家、民族、人民的感情，才会愿意为国家做贡献。基于部分青年学子对于大湾区建设参与度不足的状况，高校应发挥文化教育的功能，通过全方位、立体式的培养，提升青年人，尤其是大学生参与大湾区建设的热情，让澳门学子都能成为爱国爱澳的建设者。
目前，澳门已有不少高等院校学生通过政府支持或社团组织到内地，尤其是大湾区进行短期实习，澳门和内地一些高校也通过“2+2”联合培养人才等方式开展合作。有的高校通过课程教学，加强对学生的国情教育和政治体制认同教育。例如，澳门大学成立了宪法与基本法研究中心，通过编写宪法和基本法教材，并将宪法和基本法列为本科生必修科目，将法律体系相关课程融入通识课程中，让学生从法律层面了解宪法和基本法，并定期组织学生到祖国内地探访，书院定期举办各种特色活动等，增加学生对祖国的了解。澳门特别行政区政府教育暨青年局与高等教育局合并以后，可以进一步发挥对各阶段教育及青年工作的协同效应，制定连续性教育政策，加强对各级各类学校如何培养和塑造“爱国爱澳”人才问题的研究和讨论。总之，澳门各高校可以根据本校实际，通过教材开发、课程设置、讲座参观等多种方式，加强对青年人正确历史观、国家观和文化价值观的教育，加深青年人对于大湾区发展潜力的认识，从而提升其参与大湾区以及国家大局建设的自觉性与主动性。
（五）加强国际合作，提高高等教育国际化的质量与水平
高等教育国际化是全球高校发展的趋势之一，且澳门高校学额超过本地可供生源而需要外地生源的现状，亦要求澳门高校的国际化发展。过去，澳门的高等教育国际化已取得一定成绩，但是在质量和水平上有待进一步提升。未来，澳门高等教育的国际化发展应紧紧围绕国家宏观战略与自身发展需求，进一步与大湾区各城市、“一带一路”沿线国家及葡语国家的高等教育加强合作，还要认识到后疫情时代高等教育国际化发展的新常态，做出战略上的必要调整。
具体而言，一方面，澳门高校要制定高等教育国际化发展战略，聚焦“一带一路”的葡语系沿线国和目的地国，以支撑国家将澳门作为中国与葡语国家经贸交流平台的战略定位。高校应鼓励学生学习葡语，研究葡语国家，推动中葡高校在内地或澳门合作办学，在利用原有中葡教育合作成果的基础上，扩展跨文化培养人才的思路。澳门特别行政区政府可以依托政策平台，争取国家政策的更多支持，多方共同协作，提供合作办学软、硬件资源，在合作办学的教学理念、培养方案、教学模式、管理机制和质量保障等方面，全面推进创新合作在吸引人才上的示范效应，如在澳门建立葡语学习中心，并设立奖学金，鼓励、资助学生进行葡语学习，通过平台签订毕业后的合作协议，以吸引境内外优质生源。从长远来看，在中葡平台发展成熟之后，可以继续扩展，使之发展成为中西交流平台，为澳门发展拓展更广泛的空间。
另一方面，澳门高等教育还应超越传统思维，充分利用现代信息技术并积极推进“在地国际化”，以突破物理空间和人员流动的限制，开辟国际学术交流与合作的新常态。在现代信息技术的支持下，打破传统大学的围墙，改造线下课堂，整合社会中一切有利的教育资源，通过不同的教学环境、教学结构、教学设计，拓展课程学习的内容及方式，为学生提供丰富优质的教育资源和更加个性化、多样化的教学服务，增强学生学习体验，从而吸引更多优质的境外生源来澳学习，以打造具有多元化、特色化、开放性特点的现代化“国际教育示范区”。
（六）注重质量建设，建立包容互通的高等教育质量保障框架和联动机制
当前大湾区教育合作发展既要关注合作的可持续性和长效性，着眼于全局发展，优势互补，创建现代治理机制，同时还要注重包容性成长和融合性发展。质量保障机制也是一种管理机制，更是一种协调机制，通过质量保障体系和机制的建立，促进澳门与内地学生学分转换和师生的自由流动，进一步融通澳门与内地高等教育交流的渠道。
一方面，澳门已建立起多元而富有特色的高等教育体系，如何保护特色、发展多元，同时又确保澳门高等教育的发展具有一定的责任意识，避免自由放任下的无序发展，就需要内外部的高等教育保障主体共同形成合力。在高校内部，要构建和完善学校教育教学质量监控与保障体系；对于外部监管而言，要考虑建立具有包容性的质量保障或评审框架，如评审机构不是直接评估高校的教育质量，而是评估高校内部质量保障机制运行的有效性。
另一方面，要在大湾区建立开放包容的质量保障与认可框架，促进澳门、香港与内陆三地学生的学分互认、资格互认，从而促进学生跨区域流动。2016年，粤港澳三地教育部门合作推动成立了粤港澳高校联盟，在此基础之上，可以以高校联盟为平台，尝试在同类型院校间建立学分累积和互认机制，进而推广至所有高校，以促进粤港澳三地高校在教育资源上的交流与共享。目前，内地和澳门已签订高等教育学历及学位互认备忘录。今后，粤港澳还可以建立互融共通的资历框架，实现资历的对等互认。在质量保障方面，三地高校可以通过共同订立国际或区域认同的行业或学科标准，提高大湾区高等教育的对外辐射力。在此基础上，粤港澳三地高校还可联合参与国际教育规划、标准、评价体系的研究与制定，在高等教育发展的顶层设计上发力，为新时代中国特色高水平高等教育提供可借鉴、可复制的经验。
四、结 语
当前，国际环境复杂多变，学生流动、出国留学受到冲击，澳门与香港主动融入国家发展新格局，满足社会对高质量、国际化教育需求的呼声比以往任何时候都强烈。澳门高等教育是我国高等教育系统的有机组成部分，该地区聚集了具有较强科研能力的高校和一些富有特色的学科，拥有颇具实力的科研力量，高等学校教学科研水平和国际化程度较高，有比较独特的优势。由于历史和现实原因，澳门高等教育存在结构性失调，服务国家的优势不甚明显，并且面临着本地生源下降、竞争力不足、国际化水平整体质量不高等问题，部分青年学子对融入国家发展大局以及投身大湾区建设的认识、参与的热情与主动性不足。积极推动澳门高等教育变革，推进澳门高等教育融入国家发展大局，不只关系到澳门高等教育的持续发展，更关系到澳门的繁荣稳定，关系到国家改革发展稳定大局。随着“一国两制”澳门实践的不断深入，澳门高等教育的发展还将面临许多新情况、新问题，如大湾区“人文湾区”建设的加快，世界经济发展的不确定性增加，“一带一路”民心相通和构建人类命运共同体对澳门高等教育发展提出新的要求等，需要对澳门高等教育进行全面、深入和持续的研究，以应对澳门在融入国家发展大局过程中所遇到的新情况、新问题。近年来有学者提出 “澳门学”的概念并倡议建立并发展相应的学科，正是出于对上述问题的重视和考虑。澳门高等教育变革非一朝一夕之功，需要社会各界把握机会、共同努力，推动澳门高等教育更好地融入国家发展大局，使其在助力国家建设的同时实现自身的持续发展。
文章来源：秦琴,李树英.融入国家发展大局——我国澳门高等教育发展前景分析[J].大学与学科,2023(3):97-116.
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