作者简介：胡建华（1955-），男，江苏新沂人，南京师范大学教育科学学院/中国教育改革与发展研究院教授，日本名古屋大学（教育学）博士，从事高等教育理论、比较高等教育研究。
摘要：2002年中央教育审议会发布报告，明确了建立第三方评价制度在构建日本高等教育质量保障新体系中的重要地位。2004年日本政府通过修订法律、制定政策正式确立了高等教育第三方评价制度。政府在第三方评价制度框架中的作用主要体现为依法认定第三方评价机构和监督第三方评价活动的正常开展。第三方评价机构依法拥有在机构设置、确定评价目的、评价内容、评价标准、评价方法，实施评价活动等方面的独立性。日本高等教育第三方评价制度的主要特征可以概括为：以法律制定作为第三方评价制度建设的基础；以程序规范保障大学评价的顺利开展；以定性标准助推大学发展的多样化、个性化；以信息公开促进社会监督，保证评价结果的公正性。
关键词：高等教育评价；日本；第三方评价制度
在近几十年来的世界高等教育改革与发展中，如何保障与提高教育、教学质量和学校办学质量一直是政府、大学、社会所关注的焦点问题。高等教育质量保障虽然离不开作为教育主体的大学所必须承担的责任与提高教育质量的实践努力，来自大学外部的质量监督、质量评价也是必不可少的。我国政府2020年出台的《深化新时代教育评价改革总体方案》明确提出，要“构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系”，“到2035年，基本形成富有时代特征、彰显中国特色、体现世界水平的教育评价体系”。在近年来许多国家的高等教育评价实践中，可以看到第三方评价机构（一般指政府、大学之外的社会评价机构）比较活跃，第三方评价机构的评价报告在影响政府政策和大学办学方面发挥着不可忽视的作用。第三方评价机构的性质是什么，第三方评价机构与政府和大学具有什么样的关系，第三方评价在高等教育评价体系中居于什么样的地位，第三方评价活动在大学办学水平提升、高等教育质量保障中发挥什么样的作用，这些问题是构建高等教育评价体系时必须深入研究和认真对待的。为此，在构建我国“富有时代特征、彰显中国特色、体现世界水平”的高等教育评价体系时，有必要进一步深入分析与比较其他国家尤其是高等教育发达国家构建高等教育评价体系及建立第三方评价制度的实践和特点，以资参考。
一、日本高等教育第三方评价制度的演进路径及影响因素
在日本约150年的近现代高等教育发展历史上，20世纪90年代初以来的新一轮改革以其内容多、范围广、程度深、影响大而具有十分重要的意义。这次改革的影响因素有许多，其中社会因素与政策因素可能是最为主要和直接的。众所周知，日本社会经济经过20世纪50年代到80年代的长期持续发展之后，90年代初终致“泡沫”破灭，进入了所谓失去的“十年”、“二十年”、“三十年”时期。在这一时期内，“经济萎缩使得国家面临着经济衰退、频繁的通货紧缩、高失业率以及政府预算赤字持续增加等一系列困境”。［1］这些经济因素给高等教育发展、大学办学带来了很大的压力，也直接影响着日本政府有关高等教育发展与改革的决策。据统计，日本政府对高等教育的公共财政支出占GDP的比例2016年仅为0.6%，远低于OECD国家1.2%的平均水平，日本是OECD各国中该比例最低的国家之一。［2］对这一时期日本高等教育具有重要影响作用的社会因素，除了经济状况之外，另一则是18岁人口的减少趋势。日本与我国一样，实施的是“6·3·3·4”学制，6岁小学入学，18岁高中毕业，高等教育以招收应届高中毕业生为主，18岁人口是高等教育的适龄人口。在高等教育进入普及化、高等教育入学率持续提升的背景下，18岁人口对日本高等教育发展的突出影响不言而喻。据统计，日本的18岁人口在1992年达到205万人之后，即步入了持续减少的通道，2002年、2012年、2022年18岁人口分别减少到150万、119万、112万，2022年比1992年减少了45.4%。［3］同时，日本的高等教育入学率不断上升，1992年为57.2%，2022年上升到83.8%。［4］这一降一升，使得日本高等教育进入了所谓“大学全员入学时代”［5］，给大学教育、管理等带来了许多新的挑战与冲击。18岁人口的减少趋势对占日本大学数与学生数四分之三的私立大学影响更为深刻。根据日本私立学校振兴·互助事业团2011年的调查，在被调查的572所私立本科大学中，当年招生人数不足的大学有223所，占被调查总数的39.0%，其中有16所大学实际招生数不足定额数的一半；在被调查的338所私立短期大学中，当年招生人数不足的学校达225所，占被调查总数的66.6%，其中有16所学校实际招生数不足定额数的一半，私立短期大学的整体招生人数充足率（实际招生数占定额数的比例）只有89.6%。［6］
政府政策是影响20世纪90年代初以来日本高等教育改革的另一重要因素。政府的政策能否在高等教育改革与发展中发挥作用，与国家高等教育管理体制的类型和性质有很大的关系。在高等教育集中管理的国家体制中，政府政策对高等教育的影响作用要远大于分散管理的体制。日本自近代高等教育产生之初就逐渐形成了政府主导的高等教育集中管理体制。1871年日本政府设立管理全国教育行政的文部省（2001年更名为文部科学省），开始制定近代学校制度。1886年，第一个大学法令《帝国大学令》颁布，国立大学制度发端。《帝国大学令》规定：“帝国大学以传授适应国家需要之学术技艺并研究其奥蕴为目的。”［7］1918年，第二个大学法令《大学令》公布，《大学令》规定“大学所指除帝国大学及其他国立大学外，还包括依照本令规定设立的公立与私立大学”，包括国立、公立、私立大学在内的日本近代大学制度由此建立。《大学令》还进一步明确了政府在大学发展中的重要作用，“公立及私立大学的设立与停办必须经文部大臣批准，学部的设立与停办同样如此”。［8］20世纪40年代中后期，随着二战的结束，在美国大学制度的影响下，日本高等教育进行了比较大的改革。虽然改革使日本政府的教育行政机构——文部省的管理权限在一定程度上受到限制，但由于传统的惯性，政府政策在高等教育的改革与发展中仍然发挥着不可或缺的作用。1956年，文部省依照《学校教育法》的有关条文规定制定了《大学设置基准》，将其列入法令序列，在法律意义上确定了政府对大学设置和保障大学办学水平所负有的权限与责任。“大学设置基准不仅有整体上的烦琐规定，而且包含了战后大学制度质变的内容。依据这些法制化的规定，国家基准优位于大学自主，打开了加强文部省权力的大门。大学设置基准的法令化在很大程度上改变了政府与大学的关系，恢复了官僚体制对大学的统制，意味着战后大学制度的又一次改革。”［9］
《大学设置基准》出台之后，随着时代的发展与变化，历经多次修订，在日本高等教育改革与发展中持续发挥着导向作用。20世纪90年代初，《大学设置基准》再次修订，成为日本高等教育进入新的改革时期的关键影响因素。此次《大学设置基准》的修订有两大主要内容：一是“《大学设置基准》的大纲化”，二是建立大学自我评价制度。这两个方面的改革是互相联系、相辅相成的。诚如日本学者新崛通也所说：“大学设置基准修订的两个重点是，大学设置基准的大纲化和导入自我评价体制。……为了防止由于设置基准大纲化可能产生的大学教育水平降低，要求各大学实施自我评价。因此，可以认为设置基准大纲化和自我评价体制的导入就好比是大学改革这辆‘马车’上的两个‘车轮’，缺一不可。”［10］《大学设置基准》的大纲化，主要指减少条文，简化内容，从法律上为大学办学提供更多的自主性、自由度，促使大学办出特色、办出个性。关于建立大学自我评价制度，《大学设置基准》明确规定：“为了提高教育与研究水平，实现办学目标和社会使命，大学必须就教育、研究状况实行自我检查与自我评价。为了开展自我检查与自我评价，大学应该制定相应的评价项目，建立适当的评价体制。”［11］《大学设置基准》的这一规定不仅确立了自我评价制度在保障大学办学和教育质量中的地位与作用，而且为建立大学评价体系奠定了必要的基础。《大学设置基准》修订之后，日本各大学纷纷建立自我评价机构，开展自我评价活动。1994年实施自我评价的大学开始超过半数，1997年达到83.7%，且有半数以上的大学实施过2次以上的自我评价。［12］
自我评价虽然从大学内部构建了质量保障体制，但是在高等教育规模日益扩大且对社会各领域的发展具有愈来愈重要作用的当代，高等教育质量保障已经不只是大学内部的事情了。从20世纪八九十年代开始，质量问题日益受到许多国家政府及社会的关注，建立高等教育质量的外部监督与保障体系成为一种国际潮流。例如，美国有着实施大学外部评价的长期实践，许多独立的外部评价机构对大学或某一学科（专业）领域开展定期的评价活动，20世纪90年代初为了保证评价机构的质量进而促进大学办学、教育水平的提升，美国政府建立了外部评价机构的认定制度。英国1986年开始实施对大学研究活动的评价，1993年增加了大学教育评价。法国1984年成立了大学评价委员会。德国1998年修订高等教育大纲法，规定大学在新设学士、硕士学位的同时，必须就学士、硕士学位的课程设置及培养方式等接受第三方评价并公开评价结果。［13］鉴于大学自我评价的广泛实施和欧美诸国开展大学外部评价的实践经验，日本政府在20世纪末将建立大学外部评价机构及评价制度作为21世纪大学改革与发展的重点方向。文部省咨询机构大学审议会在1998年10月发表咨询报告《关于21世纪的大学形像与今后的改革方针政策》，明确建议建立多元的评价体系，并指出，“为了让社会更加清楚地了解作为社会机构的大学的活动状况，有必要设置专门的评价机构实施高透明度的大学评价，收集与提供大学评价信息，开展有关评价有效性等问题的调查研究”［14］。依据大学审议会的建议，文部省于1999年4月成立了大学评价机构创设准备委员会。该委员会在1999年11月与2000年2月分别提出了关于创设大学评价机构的阶段性报告与最终报告。接着，日本国会通过了为设立大学评价机构的《国立学校设置法》修正案，文部省也修订了《国立学校设置法施行规则》。在做了上述这些准备工作之后，2000年4月学位授予机构（成立于1991年7月）改名为大学评价·学位授予机构。新机构制定了关于大学评价目的、内容、方法、过程、组织等的具体方案，着手开展大学外部评价活动。大学评价·学位授予机构的成立拉开了日本高等教育第三方评价制度构建的序幕，为稍后这一制度的正式确立打下了基础。
2002年8月，日本文部省常设咨询机构中央教育审议会发表咨询报告《构建大学质量保障新体系》，将在大学评价·学位授予机构成立之基础上建立新的大学质量保障体系提上了议事日程。中央教育审议会的咨询报告指出，20世纪90年代初以来的大学评价改革虽然取得了不少进展，但也存在着一些问题。“现行的设置认可制度对于大学质量保障来说发挥了一定的作用。虽然在设置认可过程中需要审查申请大学的课程设置、教师组织、校舍设备等，这些是开展教育和研究活动的必要前提条件，但是仅靠这些条件对实际的教育活动实施保障是困难的。再者，自我评价是大学中教育与研究活动当事者的自身判断，从社会的视角来看，这种自我评价是否具有充分的透明度、客观性也是存疑的。”解决这些问题需要完善大学质量保障体系，其中关键是使大学第三方评价制度化，充分发挥第三方评价在保障大学质量上的重要作用。“考虑到社会对于推进第三方评价的强烈要求，大学负有在自我评价之基础上，接受具有更高透明度和客观性的认证评价机构的第三方评价，努力提高教育与研究质量的责任。虽然大学应该自觉接受第三方评价，但也有必要建立为提高教育与研究质量定期接受第三方评价的制度。”［15］以中央教育审议会的上述咨询报告为基础，日本政府开始构建由第三方评价机构实施的大学认证评价制度。2003年日本国会修订《学校教育法》，新增法律条文对大学第三方评价作出明确规定。《学校教育法》第69条规定：“依据文部科学大臣所定，大学为提高教育与研究水平，对教育及研究、组织及运营、设施及设备（以下简称教育与研究等）的状况开展自我检查与评价，并将评价结果公之于众。在此基础上，大学的教育与研究等总体状况依据政令所规定的时间周期接受由文部科学大臣认定的认证评价机构（即第三方评价机构——笔者注）的认证评价。”［16］修订后的《学校教育法》还明确了大学第三方认证评价的定义与内容，规定了文部科学大臣认定认证评价机构的标准以及认证评价机构的组织、运营等。2004年，日本第三方大学评价制度正式确立，开始了对大学的认证评价。2004年恰好也是日本国立大学法人化改革实施的元年。建立第三方大学评价制度和国立大学法人化这两个同时实施的重要改革都具有制度革新的意义，给日本高等教育发展带来了长期、深刻的影响。
二、日本高等教育第三方评价制度的现实图景及实践推进
日本高等教育第三方评价制度自2004年确立至今已20年。日本高等教育第三方评价制度的核心内容之一是所谓的“定期”评价，即政府规定以七年为一个周期，所有大学须在每一个周期内接受1次第三方评价。2005-2011年为第一个评价周期，2012-2018年为第二个评价周期，2019-2025年为第三个评价周期。在第三个评价周期接近尾声之时，回溯第三方评价制度的成立与发展，分析日本政府有关第三方评价政策的制定与变化，研究第三方评价制度的实践与影响，或许可以更加深入、准确地理解与认识日本高等教育第三方评价制度的内容实质、作用功能和演进趋势。
1.政府职责：第三方评价机构的认定与监督
如前所述，高等教育第三方评价，一般是指由政府与大学之外的机构（简称第三方机构）对高等教育的状况水平与质量所实施的评价。评价机构的独立性是第三方评价的本质特征之一。评价机构的独立性主要体现在独立设置、独立确定评价目的、评价内容、评价标准、评价方法，独立开展评价活动等方面。在政府愈来愈多介入的现代高等教育体系中，政府与第三方评价机构的关系，总体上说与高等教育管理体制的性质有着一定的关联，即在分权的高等教育管理体制中政府与第三方评价机构基本上不发生关系，在集中的高等教育管理体制中政府则在一定程度上与第三方评价机构保有必要的联系。
日本高等教育管理体制的集中性质前已有述，自近代大学产生之后，日本政府在高等教育发展与改革的重要时间节点、重大变化事项上一直都扮演着不可或缺的角色，发挥着无可替代的作用。就高等教育评价而言，日本政府不仅是高等教育第三方评价制度构建的发起者，而且在第三方评价的实践中也起着某种“保驾护航”的作用，其关键之处就是高等教育第三方评价机构的成立必须得到政府的认定和许可。2003年修订的《学校教育法》对文部科学省认定高等教育第三方评价机构的相关事宜作出了明确的法律规定。其一，第三方评价机构的成立必须经由文部科学大臣批准。“认证评价机构在成立之前须依照文部科学大臣的有关规定提出申请，接受文部科学大臣的认定。”［17］其二，第三方评价机构申请认定需要具备若干条件。这些条件主要包括：第三方评价机构必须为法人实体，且拥有正确开展评价所必要的评价标准和评价方法，确保评价公正、准确实施的组织体制，被评价大学有权对评价结果提出异议的制度设计，保证评价活动顺利开展所必要的财务基础等。其三，第三方评价机构对大学进行评价之后必须将结果及时通知大学，上报文部科学大臣，并依据有关规则向社会公开。其四，第三方评价机构在修订评价标准、评价方法等事项以及停止开展评价活动之前必须向文部科学大臣汇报。如果第三方评价机构出现提供虚假报告和资料以及没有公正、正确开展评价活动的情况，文部科学大臣有责任要求该评价机构进行整改，整改不善的则可以取消其实施评价的资格。其五，在对第三方评价机构进行认定和取消第三方评价机构的评价资格时，文部科学大臣应该事先征询中央教育审议会等咨询机构的意见。上述这些法律规定不仅赋予了文部科学省认定第三方评价机构的权力，明确了第三方评价机构认定的具体内容，而且将监督评价活动、撤销不合格评价机构的责任也归于文部科学省，在法制意义上为高等教育第三方评价的公正、有序开展提供了保障。
2004年8月31日，大学基准协会通过文部科学省认定，成为日本第一个高等教育第三方评价机构。表1列出了到目前为止的5个主要第三方评价机构获得评价资格的时间与获准的评价对象范围，其评价对象单位是学校整体。随着研究生专业学位教育在日本各大学的发展，其培养质量日益受到关注，专业学位教育的质量评价也逐渐被纳入第三方评价的范围，“设有研究生专业学位的大学，其专业学位的课程设置、教师组织等教育和研究活动状况必须每5年接受1次认证评价”［18］。实施研究生专业学位评价的资格同样需要得到文部科学省的认定，认定程序与上相同，即评价机构向文部科学大臣提出申请，中央教育审议会进行审核，通过审核的由文部科学大臣认定其资格。到2022年5月为止，文部科学大臣共认定了法律、工商、会计、公共卫生、公共政策、教育、临床心理等20个研究生专业学位教育质量评价的第三方评价机构。［19］评价研究生专业学位教育的第三方机构有两种类型：一是大学基准协会、大学改革支援·学位授予机构等综合性评价机构，二是国际会计教育协会、日本律师联合会法务研究财团、日本临床心理士资格认定协会、教师培养评价机构等专业性组织。
2.评价实践：第三方评价机构的评价与运行
日本现代高等教育体系在发展历史、人口数量、入学率、社会成熟度等多种因素的作用下体现出规模较大、水平较高的基本特征。规模较大的主要指标之一是拥有数以千计的高等学校。据文部科学省的统计，2022年日本高等学校总数为1173所，其中大学（本科）有807所，占68.8%；短期大学（专科）有309所，高等专门学校（五年制，前三年为高中，后两年为专科）有57所，短期大学与高等专门学校的数量合计占31.2%。1173所高等学校按所属分类，国立高等学校（国家政府举办）有137所，占11.7%，公立高等学校（地方政府举办）有118所，占10.1%，私立高等学校有918所，占78.2%。［21］上述的5个第三方评价机构分别承担了这1173所高等学校的评价工作。虽然各高等学校有权选择第三方评价机构，但从各评价机构获得的评价资格以及20年来的评价实践来看，5个第三方评价机构的评价对象还是有着类型上的明显区别。
表2中呈现的是2022年文部科学省有关各高等学校最近一次接受第三方评价的状态调查数据，时间跨度为2016至2022年。如表中数据所示，各评价机构评价高校类型的不同显而易见。大学改革支援·学位授予机构（其前身为大学评价·学位授予机构，2016年与国立大学财务·经营中心合并，改为现名）的评价对象主要是大学与高等专门学校，高等专门学校全部由该机构评价，86所国立大学的绝大多数（84所）选择该机构进行第三方评价。大学基准协会以评价大学为主，评价的大学中私立大学249所，占其评价大学总数（288所）的86.5%。大学·短期大学基准协会的评价对象为私立短期大学，其评价的259所私立短期大学占被评价私立短期大学总数（284所）的91.2%，占被评价短期大学总数（298所）的87.0%。日本高等教育评价机构的评价对象与大学基准协会相似，以评价大学为主，评价的331所私立大学占其评价大学总数（336所）的98.5%。大学教育质量保障·评价中心2019年才成立，评价大学的数量少，且都为公立大学。对上述各评价机构评价对象的数量进行统计分析后发现：国立大学与高等专门学校选择大学改革支援·学位授予机构，私立大学选择大学基准协会和日本高等教育评价机构，大多数短期大学选择大学·短期大学基准协会，公立大学选择的评价机构比较分散。评价机构的法人性质、获得的评价资格以及评价实践取向等或许是影响高等学校选择的主要因素。
如前所述，评价机构独立性的表现之一是独立确定评价目的、评价内容、评价标准、评价方法，这些实施评价的具体内容与方法不仅是评价机构申请认定时必须具备的，而且是开展评价活动所必要的基础条件。因评价大学类型的不同，各评价机构制定的评价目的、评价内容、评价标准等存在一定的差异。以下主要以大学改革支援·学位授予机构为例（如表2所示，该机构评价了日本97.7%的国立大学，而国立大学是日本高等教育体系中水平最高的部分），一窥日本高等教育第三方评价的内容实质与运行方式。
大学改革支援·学位授予机构为顺利开展第三方评价制定了《大学认证评价实施大纲》，内容包括评价目的、方针、内容与标准、方法、组织体制、结果发表、信息公开、实施步骤等。该大纲明确指出大学改革支援·学位授予机构开展第三方大学评价的目的主要有三点：保障大学教育与研究活动的质量；促进各大学依据各自的办学目标提高教育与研究活动质量，发展个性特色；帮助大学的教育与研究活动获得社会理解和支持。为了实现上述目的，《大学认证评价实施大纲》确定了开展第三方评价的七条方针：其一，在广泛征求大学与社会各方面意见、深刻理解大学教育与研究活动特点的基础上，确定评价内容与标准；其二，以最能体现大学社会功能的教育活动为中心，实施大学综合评价；其三，实施有利于大学个性特点发展与质量提升的评价，通过评价发现优点，指出不足，提出改进建议，并跟踪改进建议的落实情况；其四，重视大学内部质量保障体系的建设，将内部质量保障体系的完善与作用发挥情况作为第三方评价的重点内容；其五，鉴于学生掌握知识能力的水平在质量保障中的重要性，通过调查在校生、毕业生、用人单位等途径加强对学生学习成果的评价；其六，对具有高度专业性的大学教育与研究活动实施评价必须以有经验的专业人员为中心，同时需要社会经济、文化各界有识之士的理解与支持，保证评价的公正性；其七，制定评价标准、实施评价的过程中有必要整合国际高等教育质量保障的相关标准、方法等，使评价具有国际参照意义。［23］
确定了评价目的与方针之后，制定评价标准就成为开展评价活动比较重要的一环。评价目的与方针是制定评价标准的基本依据，评价标准则是评价目的与方针的具体体现。如表3所示，大学改革支援·学位授予机构2020年修订的大学评价标准共6个领域27项标准。6个领域如果进行归类的话，大致可以分为两大类：一是对质量起基础与保障作用的组织管理体制以及人（教师和管理人员）、财、物（校舍设备），领域1到领域4属于这一类；二是直接体现大学教育质量的学生培养，包括领域5和领域6，涵盖了招生——培养（课程与教学）——毕业整个过程。这一评价标准体现了以培养人的教育活动为中心的评价方针，而且评价方针中将内部质量保障体系建设列为重点的精神也具体落实在评价标准上。大学改革支援·学位授予机构在《大学评价基准》中不仅列出评价领域与评价标准，而且对每一项标准在评价过程中如何评判给出了具有操作性的说明。例如，关于评价标准“1-3 开展教育与研究活动必要的运营体制完善，且有效发挥作用”，《大学评价基准》给出的说明是：“对以使各教育与研究组织有效发挥作用和开展教育、研究活动为目的，依据学校教育法规定成立的教授会、教务委员会等各种委员会以及其他运营体制是否完备并正常运转进行确认与评判。”又如，关于评价标准“2-3 内部质量保障体制有效发挥作用”的具体说明是：“通过检查自我评价中发现的问题是否得到改善、应该发扬的优点特色如何得到进一步发展，对内部质量保障体制是否运行正常做出评判。”［25］
大学改革支援·学位授予机构实施大学第三方评价已有20 年，这一时期依据需求变化不断调整评价内容，改进评价方法，完善评价体系，使评价日臻正常化、规范化、合理化。表4列出了实施一次大学评价的具体步骤与时间表。总体上讲，一所大学接受大学改革支援·学位授予机构的第三方评价过程从申请前的准备开始到评价后的改进为止，大约历时两年（各个评价机构实施评价的步骤、程序、过程等大致相同），可分为三个主要阶段。第一阶段为申请评价与自我评价报告书形成阶段。大学提出评价申请前（实施评价的前一学年5-6月）参加大学改革支援·学位授予机构组织的相关会议，学习与理解有关评价的各项规则内容；被评价大学提出评价申请，缴纳评价费用（评价费用由各评价机构自定，2024年大学改革支援·学位授予机构规定一所大学的评价基本费用为376.2万日元［26］）；申请后被评价大学开始准备自我评价报告书及相关材料，于实施评价的当学年6月提交自我评价报告书与相关材料。第二阶段为评价阶段。大学改革支援·学位授予机构在收到被评价大学提交的自我评价报告书及相关材料后，组织评价委员会和评价小组审读报告，去被评价大学开展相关调查，历时半年完成评价结果报告初稿，将评价结果报告初稿发给被评价大学，听取有无异议，最终在实施评价的当学年度结束之前完成评价结果报告并予以公布。第三阶段为改进阶段。评价结果报告公布之后，被评价大学针对评价结果报告中提出的问题进行整改，3个月后将整改情况报给大学改革支援·学位授予机构的评价委员会，评价委员会对整改情况进行调查、公布。
从上述大学改革支援·学位授予机构的大学评价实施步骤可以看到，审读自评报告书及相关材料和访问调查学校是两种主要的评价方法。大学改革支援·学位授予机构制定的《访问调查实施要项》对学校访问调查目的作了如下的说明：“访问调查主要是以自评报告等书面材料审读过程中不能确定的事项为中心到被评价大学进行现场调查。”［28］一般访问调查的时间为两天。从访问调查的目的规定与时间、内容来看，可以认为学校访问调查是审读自评报告等书面材料的一种补充。被评价大学的自评报告及相关材料是评价的主要依据，自评报告在第三方大学评价中的重要性不言而喻。有鉴于此，大学改革支援·学位授予机构制定了《自我评价实施要项》，以指导被评价大学开展自我评价工作。《自我评价实施要项》指出：“在大学认证评价中，被评价大学的自我评价占有重要的位置。”［29］自我评价不仅是大学内部质量保障体系建设的重要组成部分，而且是第三方评价机构开展评价的主要内容和依据。《自我评价实施要项》规定被评价大学向大学改革支援·学位授予机构提出的大学自我评价报告书主要包括两部分内容，一是大学的办学目标、现状与特点，二是对照《大学评价基准》中的6个领域27项标准逐一进行自我评价的结果。《自我评价实施要项》认为：“本机构实施的评价以大学自我评价为前提，以大学的自我评价报告书为基础。大学自我评价的内容中首先应该明确大学办学目标、现状与特点。所谓大学的办学目标，主要指大学整体、各学部、研究科、专业的人才培养目标以及其他教育、研究活动的目标。大学的自我评价和本机构的大学评价都是对照这一目标去进行。”在自我评价报告书的第二部分对照评价标准的内容中，《自我评价实施要项》按标准逐个列出了三级指标，进一步具体说明评价要点。例如，在评价标准“1-2 恰当配置开展教育与研究活动必要的教师队伍”下，规定的三级指标是：“1-2-1 按照大学设置基准等规定，配备必要数量的教师”，“1-2-2 教师的年龄与性别结构基本平衡”。
总之，大学改革支援·学位授予机构制定的《大学认证评价实施大纲》、《大学评价基准》、《自我评价实施要项》、《评价实施手册》、《访问调查实施要项》等体系化的评价规则及实施要领内容细致，操作性强，不仅充分体现了第三方评价机构的服务意识，即评价服务于大学办学，而且保障了第三方评价的规范与质量。
三、日本高等教育第三方评价的结果影响与反思讨论
1.日本高等教育第三方评价的结果影响
第三方评价机构评价结束之后，评价结果告知被评价大学并向社会公布，这是日本高等教育第三方评价制度中的重要一环，评价报告书即是呈现评价结果的载体。在此我们以2023年大学改革支援·学位授予机构公布的东京大学评价报告书为例，分析日本第三方评价机构所作评价结论（结果）的表达方式及评价报告书的基本内容。大学改革支援·学位授予机构的大学评价报告书主要包括三部分内容：第一部分是概述当年度大学改革支援·学位授予机构实施大学评价的目的、内容、方法、步骤、组织，以及评价委员会构成与成员名单，当年接受评价的大学名单等；第二部分是重点，即对被评价大学的评价结论，包括整体结论和分项结论（逐条对照《大学评价基准》中的27项标准），以及评价结论的依据和理由说明；第三部分是附录，包括被评价大学的自我评价报告书，评价结论所依据的相关资料等。大学改革支援·学位授予机构对东京大学的整体评价结论是：“东京大学的教育、研究等总体情况符合大学改革支援·学位授予机构所定大学评价标准。”［30］比照27项标准逐一评价东京大学的结论是有两项没有满足大学评价标准。没有满足“标准3-6”的理由是：从法令对教育、研究信息公开要求的规定来看，“教师的学位以及业绩情况”公开不充分。没有满足“标准5-3”的理由是：工学类与信息理工学类的硕士研究生实际入学人数超过定额数太多；人文社会类硕士、博士研究生以及法学政治学、经济学、公共政策学、药学类博士研究生的入学人数大幅低于定额数。从上述简略分析中可以看出日本大学第三方评价结论两个明显的特点。一是第三方评价机构制定了详细且具有可操作性的评价标准，被评价大学按照评价标准进行自我评价，评价机构按照评价标准对大学自我评价报告书进行对照评价，所得评价结论即为“符合”或“不符合”评价标准。也可以这样认为，符合评价标准的即为“合格”，不符合评价标准的为“不合格”。二是第三方评价机构制定的评价标准为定性标准，不是量化的指标体系。如果按照一套数量指标对多样化的大学进行评价，这就从根本上违背了促进大学个性特色发展的评价方针。
大学基准协会、大学改革支援·学位授予机构等5个第三方评价机构虽然各自制定大学评价目的与标准，各自独立开展评价活动，但是它们之间也有不少共同之处，其最大的共同之处是依照法律规定进行评价活动。这些评价机构还组织成立了“认证评价机构联络协议会”，旨在加强联系，共享信息，开展有关提高评价者水平、促进大学积极参加第三方评价、大学评价新方向等的研讨活动。［31］据统计，2004年至2020年，参加第三方评价的大学共有2616所次（因为第三评价周期尚未结束，故部分大学参加了两个评价周期的评价，部分大学参加了三个评价周期的评价），其中获得“符合大学评价标准”结论的有2511所次，占全体的96.0%，参加评价未获结论需要在1-3年间接受第二次评价的有82所，获得“不符合大学评价标准”结论的有21所。82所接受第二次评价的大学中，二次评价获得“符合大学评价标准”结论的有67所，获得“不符合大学评价标准”结论的12所，3所大学尚未接受二次评价。一次评价与二次评价获得“不符合大学评价标准”结论的大学合计33所（其中有一所大学是两次获得此评价结论），不符合的原因主要有大学管理体制不健全、学生招收不足、自我评价活动不畅、财政赤字、教师数量不足等，其中3所大学已经停办。［32］
通过审读自我评价报告书和访问调查作出被评价大学是否符合大学评价标准的结论，这固然是第三方评价的主要目的，但不仅于此。为了体现促进大学提高教育与研究质量的评价方针，第三方评价机构在评价报告书中还进一步按照评价标准的领域划分指出各大学办学的突出优点和需要改进的缺点。例如，大学改革支援·学位授予机构将第二评价周期（2012-2018年）接受该机构评价的各大学评价报告书中所载优点与缺点列成一览表，予以公开（见表5）。第二评价周期大学改革支援·学位授予机构的大学评价标准为10个方面。从表5中可以看出，评价报告书列出优点比较多的是“标准5教育内容与方法”、“标准7 校舍设备及学生支持”、“标准3 教师及管理人员”、“标准8 内部教育质量保障”等，说明各大学在这几个方面比较下功夫，取得了能够彰显学校特色的成果。缺点比较多的是“标准4 学生招收”，主要问题是各大学中部分学科（多为研究生）的入学人数与定额数之间不平衡，或者招生过多，或者招生不足。评价报告书中所列优缺点不仅直接对被评价大学产生影响，促使各大学发扬长处，弥补不足，而且公开发布被评价大学的优缺点，有利于大学间的相互学习、借鉴和社会的审视监督。
日本高等教育第三方评价制度由政府发起建立，是“具有行政性的举措”［34］，第三方评价机构的评价结果在促进大学更好地保障与提高质量的同时，也逐渐开始对政府的政策行为产生影响。根据法律规定，文部科学大臣有责任要求评价结论为“不符合大学评价标准”的大学向政府提出有关报告与资料，如果发现这些大学办学有违法情况，可以采取督促改进甚或停止招生等措施。如前所述，日本是实行高等教育集中管理体制的国家，政府在高等教育改革与发展中发挥重要作用，政府发挥作用的主要方式是制定政策和设立项目。各种高等教育改革与发展项目的设立体现了政府政策的关注重点和高等教育的发展导向。除一些有特定范围的项目（如2014年设立的“全球顶尖大学项目”等）之外，大多数项目都面向所有大学。从2015年开始，获得第三方评价机构“符合大学评价标准”的结论成为大学申请政府各类高等教育项目的基本要求。2004年国立大学法人化之后，依据《国立大学法人法》的规定，每一个建设周期（六年）各国立大学都要接受国立大学法人评价委员会的中期评价和期末评价。2020年《国立大学法人法》进行了修订，允许国立大学法人评价委员会在进行国立大学法人评价时可以使用大学改革支援·学位授予机构的相关评价内容与结果。这样，在相近领域和内容的评价上打通了国立大学法人评价和大学第三方评价，减轻了学校的负担。［35］
2.日本高等教育第三方评价的反思讨论
依据以上有关日本高等教育第三方评价制度的成立发展、规则框架、实践推进等内容的分析，可以将日本高等教育第三方评价制度的主要特征归纳为以下四个方面。其一，以法律制定作为第三方评价制度建设的基础。重大的高等教育改革举措的实施、新的高等教育制度的建立以立法作为前提，以法律作为依据，这是日本现代高等教育制度的基本性质，高等教育第三方评价制度的建立同样如此。以法律作为高等教育第三方评价制度建设的基础，不仅表现在该制度的性质、目的、框架、内容等明确规定在有关法律条文中，而且政府、第三方评价机构、大学各自在第三方评价制度中的责任分担、行为方式、作用发挥等也都以法律规定作为基本依据。其二，以程序规范保障大学评价的顺利开展。程序规范对制度实践运行具有重要意义。日本高等教育第三方评价制度的规范性体现在制度实践全过程。首先，政府按照一定的规则认定第三方评价机构，并监督评价活动的正常开展；其次，第三方评价机构为保证评价活动顺利实施，制定了包括评价目的、内容、标准、方法、过程等的详细且操作性强的系列规则；最后，第三方评价机构编制了明确的评价实施时间表，按照规定的步骤开展评价活动。这种规范性促使高等教育第三方评价“日常化”。其三，以定性标准助推大学发展的多样化、个性化。第三方评价是来自大学外部的评价，其主要功能是服务于大学的质量保障，其评价标准的制定应以不违背大学发展规律、不影响大学正常工作秩序为基本原则。日本第三方评价机构制定的定性评价标准避免了量化指标可能给大学办学带来的数量规制、盲目攀比等影响，促使各大学更加注重自身特点，实现个性发展。其四，以信息公开促进社会监督，保证评价结果的公正性。高等教育信息公开是近年来日本大学积极响应社会需求的重要举措，法律也对大学的信息公开有着明确规定。第三方评价机构对评价信息的公开是比较全面的，从评价的规则、标准到评价的组织、成员，从评价的对象资料到评价的判定结果等，均在评价机构的官网上可以查阅。评价机构的信息公开使得评价活动处在大学、政府、社会公众的监督之下，信息公开为结果公正提供了保障。
第三方评价制度的建立与运行从观念到方式给日本高等教育质量保障带来了具有根本意义的变化。1956年，日本政府依照《学校教育法》的有关条文规定颁布《大学设置基准》，在法律意义上确定了政府对大学设置和保障大学办学水平所负有的权限与责任。政府依照《大学设置基准》审查、批准大学的设立，《大学设置基准》关于教师组织、教师资格、学生定额、校舍设备等的规定约束着大学的办学行为，以保证教育质量和水平。这样的质量保障方式被称为“事前规制”，即标准在前，办学在后，大学获得达标批准方可开办。这种“事前规制”的质量保障方式在日本持续了近半个世纪，直到2004年高等教育第三方评价制度建立。第三方评价制度是由独立的第三方评价机构依据法律有关规定及各自制定的标准对在办大学的教育、办学质量进行评价，所谓“事后检查”。日本学界有学者认为，第三方评价制度的建立意味着日本高等教育质量保障由“文部省的事前规制时代”进入了第三方评价机构的“事后检查时代”。［36］不过，虽然第三方评价制度建立了，但由于长期“事前规制”的惯性思维和影响，日本大学与学界缺少“评价文化”［37］，或者说“评价文化”在日本大学界还没有生根，因而在第三方评价制度实施过程中出现了这样或那样值得深思的问题。譬如，第三方机构自定的大学评价标准和文部科学省制定的《大学设置基准》之间是什么样的关系？一般来说，《大学设置基准》是政府批准大学设立时依据的标准，大学评价标准是第三方机构评价大学时的根据，两者的用途分明，具体内容也有不小的差别。可是在现实中出现了政府依据《大学设置基准》批准设立不久的大学在第三方评价中却得到“不符合大学评价标准”结论的情况（2004年至2020年间获得“不符合大学评价标准”结论的32所大学中有5所是新建大学［38］），由此引发了人们对《大学设置基准》和大学评价标准二者关系的疑问与思考。又如，中央教育审议会大学分科会在2016年提出的《充实认证评价制度》报告中指出第三方大学评价存在着以下几个方面的问题：一是第三方评价的内容中关注外在条件的项目比较多，还没有真正做到以提升大学教育与研究质量为中心；二是第三方机构的评价结果如何在促进大学提升教育与研究质量方面发挥作用，其机制尚不完善；三是有些大学接受的评价种类比较多，如大学评价、专业学位研究生教育评价，国立大学还要接受国立大学法人评价等，由此产生了“评价疲劳”现象；四是第三方评价制度虽然已经运行了十多年，但是社会对其地位与重要性的认知尚不到位。［39］
日本高等教育第三方评价制度实施20年来，政府、学界、第三方评价机构也在总结经验，分析问题，促进评价内容、方法等的不断改进。正确认识第三方评价制度的内容实质、作用功能，必须将其置于高等教育质量保障体系的整体框架中，第三方评价制度的改进完善也必须以高等教育质量保障体系的总体理念与方针为指导。日本中央教育审议会大学分科会在2020年专门成立了质量保障体系组会，该组会经过十多次的调查研讨，2022年完成了《面向新时代充实与完善质量保障体系》的审议报告，报告中提出了面向新时代充实与完善高等教育质量保障体系的两个方向与四个要点。两个方向是“实现学习者本位的大学教育”和“实现面向社会开放的质量保障”。四个要点为确保客观性，提高透明度，确保先导性和先进性（提高灵活性），保证严格性。［40］第三方评价制度作为高等教育质量保障体系的重要组成部分，其改进与完善如何体现高等教育质量保障体系发展的方向要点呢？《面向新时代充实与完善质量保障体系》报告中列出了若干具体举措。譬如，在“实现学习者本位的大学教育”方向上，第三方评价机构不仅要看被评价大学的内部质量保障体制是否完善，而且要对各大学根据自我评价结果如何改进教育质量进行评价；在“实现面向社会开放的质量保障”方向上，第三方评价机构的评价结果可以发表在政府的有关网站上，便于公众查用；在确保先导性和先进性（提高灵活性）方面，对于前次第三方评价中被认为内部质量保障体制完备且富有成效的大学，可以在下一次评价时确认内部质量保障体制保持完好的前提下减少评价项目，简化评价方法；在保证严格性方面，可以缩短获得“不符合大学评价标准”结论大学再次接受评价的时间等。总之，在由《大学设置基准》、设置认可制度、第三方评价制度、信息公开作为基本要素构成的日本高等教育质量保障体系中，如何更好发挥第三方评价保障与提升高等教育质量的作用，将是未来一段时间日本高等教育改革与发展的重要课题。
扫一扫 关注